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Incarto n. 38.2011.38

DC/sc

Lugano 2 agosto 2011

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Daniele Cattaneo

statuendo sul ricorso del 16 maggio 2011 di

RI 1

contro

la decisione su opposizione del 18 aprile 2011 emanata da

Sezione del lavoro Ufficio delle misure attive, 6501 Bellinzona

in materia di assicurazione contro la disoccupazione

ritenuto, in fatto

1.1. La ditta RI 1 ha assunto __________ quale Direttore e Responsabile dello sviluppo progetto e marketing dal 1° febbraio 2011.

Con decisione su opposizione del 18 aprile 2011 l’Ufficio delle misure attive (in seguito: UMA ) ha confermato il rifiuto di versare assegni per il periodo di introduzione dell’assicurato presso quella ditta, argomentando:

" (…)

Nel caso specifico l'Ufficio misure attive ha negato l'assegno per il periodo d'introduzione per l'assunzione del signor __________ presso la RI 1, sulla base delle seguenti considerazioni.

Dalla documentazione in possesso all'Ufficio misure attive, prodotta dalla ricorrente al momento della richiesta del sussidio si ritiene che l'introduzione al nuovo posto di lavoro sia da considerare usuale per la funzione e il ruolo concretamente assegnato al signor __________.

Considerato il ruolo assunto dal nuovo dipendente della società, le attività prospettate appaiono assolutamente usuali, come la necessità di familiarizzarsi alle stesse. A mente dell'amministrazione non risulta, né è reso in alcun modo plausibile, che il neo assunto necessiti di una particolare introduzione rispetto alla funzione per la quale è stato ingaggiato. La RI 1 ha ovviamente ritenuto che il signor __________ possieda le capacità professionali se, oltre che affidargli compiti importanti in seno alla società (iscrizione a registro di commercio con diritto di firma individuale), lo ha pure assunto con un retribuzione considerevole (fr. 130'000.-annui). Si ribadisce dunque che in ragione del ruolo e posizione assunto nella società in parola, un periodo d'introduzione a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione non è giustificato e pertanto la domanda di concessione degli API va respinta." (Doc. A1)

1.2. Contro la decisione su opposizione la ditta RI 1 ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale rileva in particolare:

" (…)

Il sig. __________ iniziò la sua attività nella nostra azienda il giorno 1 febbraio 2011 in qualità di direttore e subito dopo registrammo la sua carica a Registro di Commercio, con diritto di firma individuale. L'amministrazione della nostra società rimane comunque in seno all'organo di amministrazione. Le mansioni del sig. __________ come si evince dal contratto di lavoro sono molto specifiche e in ogni caso subordinate alle richieste dell'amministratore. È altresì vero che il sig. __________ potrà svolgere pienamente le sue mansioni una volta avrà acquisito le conoscenze necessarie.

Per quanto riguarda specificamente le considerazioni dell'ufficio misure attive a sostegno della loro decisione di respingere la domanda, riteniamo siano del tutto carenti di fondamento.

In primo luogo è assurdo considerare che l'introduzione del sig. __________ sia l'usuale per la funzione ed il ruolo. Dalle nostre spiegazioni e dal programma d'inserimento si può dedurre, senza ombra di dubbio che il sig. __________ necessitava di una formazione appropriata, che gli stiamo dando internamente. Alleghiamo alla presente il ricorso da noi presentato all'ufficio misure attive e copia della documentazione prodotta, dalla quale si evince la natura dell'introduzione del sig. __________. Ribadiamo che l'esperienza e le competenze di un ex direttore di banca, non sono adeguate per il tipo di lavoro che facciamo noi, perciò è necessaria una formazione specifica, come indicato anche in modo esaustivo nel ricorso presentato all'ufficio di misure attive.

È del tutto pretenzioso affermare che "le attività prospettate appaiono assolutamente usuali, come la necessità di familiarizzarsi alle stesse". Inoltre l'amministrazione dichiara che "non risulta, …. che il neo assunto necessiti di una particolare introduzione rispetto alla funzione per la quale è stato ingaggiato". Evidentemente non è stato dato nessun valore alla documentazione da noi prodotta e nemmeno alle nostre spiegazioni. Anzi si dimostra un'assoluta ignoranza dei processi aziendali, il che è estremamente grave per un ufficio il cui obbiettivo è incentivare l'economia e l'offerta d'impiego da parte delle aziende. Se fossimo una banca oppure una società di gestione patrimoniale si potrebbe ritenere che l'introduzione sia da considerarsi l'usuale ma ciò non è il caso.

Non si può nemmeno concludere che, sulla base della considerevole retribuzione (relativamente bassa comunque per un ex-dirigente di banca) ovviamente possiede le capacità professionali per svolgere il ruolo affidatogli. Confidiamo che con la formazione adeguata e con le sue indubbie capacità professionali il sig. __________ possa contribuire positivamente alla nostra azienda. D'altronde nessuno mette in dubbio le capacità del sig. __________, altrimenti non l'avremmo assunto.

Ma la questione è un'altra. Si tratta di determinare se per il sig. __________ sia stata necessaria un'introduzione diversa da quella usuale in un'azienda. E tutti gli elementi da noi apportati dimostrano che è necessario ed imprescindibile un periodo d'introduzione durante il quale il sig. __________ ha dovuto, deve e dovrà acquisire le conoscenze basiche di un settore di attività che non era il suo.

Abbiamo avuto un esempio soltanto poche settimane fa. Stiamo trattando con una banca della piazza la possibilità di proporre società __________ ai loro clienti (parliamo di un numero riguardevole di società). Ho preparato uno schema del funzionamento delle società, costi, etc. Il sig. __________ è andato a consegnare questa documentazione ai funzionari della banca ma, siccome hanno fatto delle domande relativamente tecniche, non è stato in grado di dare nessuna risposta. La direzione della banca ha espresso la sua reticenza a raccomandare la nostra struttura ai suoi clienti. Sono andato io personalmente a rispondere a tutte le questioni e avendo esaudito ogni richiesta sembra che la trattativa abbia ripreso.

La negazione degli aiuti ci mette in grosse difficoltà e non possiamo assicurare che il progetto aziendale possa continuare e mantenere pertanto l'impiego del sig. __________.

Però non è questa la motivazione alla base del nostro ricorso poiché sebbene ha una valenza economica (sicuramente il beneficio per le finanze pubbliche del nostro impiego del sig. __________ è molto superiore al costo degli incentivi) e morale (abbiamo agito sulla base delle assicurazioni ricevute dall'ufficio misure attive e collocamento), crediamo di avere sufficientemente dimostrato la validità delle nostre argomentazioni." (Doc. I)

1.3. Nella sua risposta del 30 maggio 2011 l'UMA chiede di respingere il ricorso e rileva:

" (…)

Nel caso specifico l'Ufficio misure attive ha negato l'assegno per il periodo d'introduzione per l'assunzione del signor __________ presso la RI 1, sulla base delle seguenti considerazioni.

Dalla documentazione in possesso all'Ufficio misure attive, prodotta dalla ricorrente al momento della richiesta del sussidio, si ritiene che l'introduzione al nuovo posto di lavoro sia da considerare usuale per la funzione e il ruolo concretamente assegnato al signor __________k.

Egli infatti è l'unico dipendente della RI 1 - a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente - non vi è alcun piano d'introduzione. Il documento in questione si limita, in buona sostanza, a precisare che il signor __________ dovrà conoscere l'ambito in cui opera la società. Il signor __________ è stato assunto in qualità di direttore e responsabile dello sviluppo progetti e marketing, ricerca e contatto con i clienti.

Ora, considerato il ruolo assunto dall'unico dipendente della società, le attività prospettate appaiono assolutamente usuali, come la necessità di familiarizzarsi alle stesse. Il signor __________, nato nel 1964, in precedenza ha lavorato per quindici anni in alcuni istituti di credito dove ha ricoperto ruoli dirigenziali, è stato direttore di succursale di due banche.

La RI 1 ha ovviamente ritenuto che il signor __________ possieda le capacità professionali da lei ricercate se, oltre che affidargli compiti importanti in seno alla società, lo ha pure assunto con un retribuzione di fr. 130'000.-- annui ed iscritto a registro di commercio in qualità di direttore della società con firma individuale.

Si ribadisce dunque che in ragione del ruolo e posizione assunto nella società in parola, un periodo d'introduzione a carico dell'assicurazione contro la disoccupazione non è giustificato e pertanto la domanda di concessione degli API andava e va respinta." (Doc. III)

1.4. Il 7 giugno 2011 la società ricorrente ha inoltrato uno scritto al TCA nel quale si è così espressa:

" (…)

facendo riferimento alla loro affermazione, cito testualmente "Egli infatti è l'unico dipendente della RI 1 - a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente - non vi è alcun piano d'introduzione", vorremmo fare le seguenti osservazioni:

Il sottoscritto __________ è azionista (al 100%) sia della RI 1 AG sia della __________ SA (società fiduciaria). Sono anche amministratore unico di ambedue le società.
La __________s SA ha un organico di 7 persone (compreso il sottoscritto) mentre che la __________ AG ha un unico dipendente, il sig. __________.
Operativamente le due società hanno un alto grado d'integrazione, anche se a livello di target di clientela, le società si presentano in modo differenziato. L'ufficio delle misure attive è perfettamente al corrente dell'esistenza di __________ SA, e del legame con RI 1, poiché la __________ SA ha beneficiato e beneficia di incentivi, essendo la nostra politica di gruppo assumere in prevalenza persone che si trovano in disoccupazione ma che reputiamo abbiano un buon potenziale, una volta data una formazione interna o esterna appropriata.
Non si può quindi considerare o dedurre che essendo il sig. __________ l'unico dipendente della RI 1, non ci possa essere un piano d'introduzione. In ogni caso, abbiamo illustrato in cosa consiste il piano d'introduzione, e anche specificato che verrebbe data una formazione interna da me. Il sottoscritto, oltre a un'esperienza nel settore di più di 20 anni, è anche professore di materie commerciali in un università americana e, come già indicato, la parte più importante di questo piano è eseguita da me personalmente.
Quanto affermato dall'ufficio delle misure attive non è consistente con il fatto che alla stessa RI 1 furono concessi nell'anno 2009 gli incentivi per l'assunzione del sig. __________, che copriva un ruolo similare. L'unica differenza era che lo stipendio del sig. __________ era più basso di quello del sig. __________. Ma da quello che ci risulta la concessione degli incentivi non è in funzione dello stipendio, ma sono altre le considerazioni imposte dalla legge e che, secondo noi, ci sono di applicazione." (Doc. V)

Al riguardo il 20 giugno 2011 l’amministrazione ha rilevato:

" (…)

In data 7 giugno 2011 il signor __________, amministratore unico della RI 1 AG, ha inoltrato una replica al lodevole Tribunale cantonale delle assicurazioni, con delle osservazioni che in sostanza non modificano la valutazione dell’ Ufficio misure attive.

Si ribadisce che l'Ufficio misure attive ha respinto la richiesta dell'assegno per il periodo d'introduzione per il signor ____________________ perché si ritiene che l'introduzione al nuovo posto di lavoro sia da considerare usuale per la funzione e il ruolo concretamente assegnato al signor __________.

Egli infatti è l'unico dipendente della RI 1 AG – a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente – non vi è alcun piano d'introduzione. Il documento in questione si limita, in buona sostanza, a precisare che il signor __________ dovrà conoscere l'ambito in cui opera la società.

Il signor __________ è stato assunto in qualità di direttore e responsabile dello sviluppo progetti e marketing, ricerca e contatto con i clienti." (Doc. VII)

in diritto

In ordine

2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011 ; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).

Nel merito

2.2. Il 1° luglio 2003 è entrata in vigore la terza revisione della LADI del 22 marzo 2002, accettata dal popolo il 24 novembre 2002 (cfr. FF N. 14 del 9 aprile 2002 pag. 2502 segg.; RU N. 24 del 24 giugno 2003 pag. 1728 segg.).

Questa revisione della LADI non ha sostanzialmente modificato i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro, che peraltro erano già stati estesi con la seconda revisione della legge del 1995.

Questi provvedimenti si sono rivelati un valido strumento di prevenzione e di lotta contro la disoccupazione e pertanto sono stati mantenuti (cfr. Consiglio federale, Messaggio concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 1.1.2., in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 1972):

" (…)

In linea di massima, la presente revisione non concerne gli URC recentemente istituiti né il rafforzamento dei PML conseguito sino ad oggi con la revisione del 1995.

Entrambi gli strumenti si sono dimostrati validi e vanno pertanto mantenuti nella forma attuale, anche se leggermente migliorata (…)."

Pertanto, la giurisprudenza concernente il vecchio Capitolo 6 della LADI, che agli art. 59-75 LADI regolava le "Prestazioni per provvedimenti destinati a prevenire e a combattere la disoccupazione" (provvedimenti inerenti al mercato del lavoro), mantiene pienamente la sua validità anche dopo l'entrata in vigore della terza revisione della LADI (cfr. la STFA C 209/04 del 10 dicembre 2004, in particolare per quanto riguarda il nuovo tenore dell’art. 59 cpv. 2 LADI, che ha ripreso i concetti che figuravano al vecchio art. 59 cpv. 1 e cpv. 3 LADI, la STFA

C 56/04 del 10 gennaio 2005 e la STFA C 77/04 del 24 dicembre 2004.

2.3. Fra gli scopi principali dell'assicurazione contro la disoccupazione vi è quello di "prevenire la disoccupazione incombente, di combattere quella esistente e di favorire la reintegrazione rapida e duratura sul mercato del lavoro" (cfr. art. 1a cpv. 2 LADI).

Per realizzare questo obiettivo il legislatore, agli articoli 59 - 71d LADI (Capitolo 6), ha previsto una serie di provvedimenti inerenti al mercato del lavoro.

Si tratta di provvedimenti di formazione (art. 60-62: corsi individuali o collettivi di riqualificazione, di perfezionamento o di reintegrazione; aziende di esercitazione; pratiche di formazione), di provvedimenti di occupazione (art. 64a – 64b: programmi di occupazione temporanea, pratiche professionali, semestri di motivazione) e di provvedimenti speciali (art. 65 – 71d: assegni per il periodo di introduzione, assegni di formazione, sussidi per gli assicurati pendolari o soggiornanti settimanali, sostegno ai fini del promovimento dell'attività lucrativa indipendente).

Il nuovo art. 59 LADI fissa i principi alla base di tutti i provvedimenti inerenti al mercato del lavoro e prevede che:

" 1 L’assicurazione fornisce prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro a favore di assicurati e di persone minacciate dalla disoccupazione.

2 I provvedimenti inerenti al mercato del lavoro sono volti a promuovere la reintegrazione di assicurati il cui collocamento è reso difficile da motivi inerenti al mercato del lavoro. Tali provvedimenti devono in particolare:

a. migliorare l’idoneità al collocamento degli assicurati in modo da permettere loro una rapida e durevole reintegrazione;

b. promuovere le qualifiche professionali secondo i bisogni del mercato del lavoro;

c. diminuire il rischio di una disoccupazione di lunga durata; o

d. offrire la possibilità di acquisire esperienze professionali.

3 Possono partecipare ai provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo gli articoli 60–71d gli assicurati che adempiono:

a. i presupposti del diritto secondo l’articolo 8 per quanto la legge non disponga altrimenti; e

b. le condizioni specifiche per il provvedimento in questione.

4 I servizi competenti collaborano con gli organi dell’assicurazione invalidità nella reintegrazione dei disoccupati invalidi."

All'art. 59 cpv. 2 viene dunque ribadito il principio fondamentale secondo cui il diritto a prestazioni finanziarie per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro è connesso alla situazione del mercato del lavoro: provvedimenti possono essere messi in atto solo se sono direttamente imposti dallo stato del mercato. Si tratta di un presupposto che permette di evitare l'erogazione di prestazioni che non siano in rapporto con l'assicurazione disoccupazione (cfr. STFA del 10 dicembre 2004 nella causa F., C 209/04, consid. 2; le STFA del 5 agosto 2003 nelle cause A., C 200/02 e A., C 201/02, consid. 1, la giurisprudenza ivi citata e il Messaggio del Consiglio federale concernente una nuova legge federale sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza del 2 luglio 1980; FF 1980 III 469 segg.).

2.4. In particolare, quale provvedimento speciale, agli art. 65 e 66 LADI sono regolamentati gli assegni per il periodo d’introduzione, l’ammontare e la durata degli stessi.

Questa misura, che tende a favorire la reintegrazione professionale dei disoccupati, consiste nell'attribuzione di assegni per il periodo di introduzione in un nuovo lavoro.

I presupposti del diritto a ricevere queste prestazioni sono così enumerati all'art. 65 LADI:

" Agli assicurati difficilmente collocabili, che assolvono un periodo d’introduzione in un’azienda e ricevono un salario ridotto, possono essere concessi assegni per il periodo d’introduzione se:

a. ...

b. il salario ridotto corrisponde almeno alla prestazione lavorativa fornita durante questo periodo e

c. l’assicurato, dopo l’introduzione, può contare su un impiego alle condizioni usuali nel ramo e nella regione, tenuto, se del caso, conto di una capacità lavorativa durevolmente ridotta."

Nel tenore in vigore fino al 30 giugno 2003 l’art. 65 lett. a LADI prevedeva, quale ulteriore condizione, che: “essi adempiono il presupposto giusta l’articolo 60 capoverso 1 lettera b”.

Al riguardo, nel Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione del 28 febbraio 2001, p.to 2.1, in FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 2013 si legge che:

" (…)

Art. 65 Assegni per il periodo d’introduzione

La lettera a è contemplata nella clausola generale prevista dall’art. 59 capoverso 3, motivo per cui non deve più essere menzionata.

(…)." (cfr. FF 2001 N. 23 del 12 giugno 2001, pag. 2013)

L'OADI, al cpv. 1 dell'art. 90, fino al 31 marzo 2011 così definiva la nozione di "assicurato difficilmente collocabile":

" 1Un assicurato è considerato difficilmente collocabile se, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, ha difficoltà particolarmente gravi per trovarsi un impiego poiché:

a. è in età avanzata;

b. è impedito fisicamente, psichicamente o mentalmente;

c. ha cattivi precedenti professionali;

d. ha già riscosso 150 indennità giornaliere."

Dal 1° aprile 2011 (entrata in vigore della quarta revisione della LADI del 19 marzo 2010) il cpv. 1 dell’art. 90 OADI è invece così formulato:

" 1 Un assicurato è considerato difficilmente collocabile se, tenuto conto della situazione del mercato del lavoro, ha difficoltà particolarmente gravi per trovarsi un impiego poiché:

a. è in età avanzata;

b. è impedito fisicamente, psichicamente o mentalmente;

c. ha requisiti professionali insufficienti;

d. ha già riscosso 150 indennità giornaliere;

e. dispone di scarsa esperienza professionale in un periodo di elevata

disoccupazione secondo l’articolo 6 capoverso 1ter”

Gli assegni di introduzione coprono la differenza tra il salario effettivo e il salario normale che l'assicurato può pretendere al termine del periodo di introduzione, tenuto conto della sua capacità lavorativa, ma al massimo il 60 % del salario normale (art. 66 cpv. 1 LADI).

La legge pone dunque una serie di condizioni affinché possano essere concessi gli assegni dell'art. 65 LADI (cfr. D. Cattaneo, "Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage", Basilea e Francoforte sul Meno 1992, p. 467 e seg.).

Innanzitutto deve trattarsi di assicurati difficilmente collocabili (prima condizione).

Poi, deve trattarsi di persone che necessitano di un periodo di introduzione in un'azienda e che ricevono perciò un salario ridotto (seconda condizione).

Inoltre tali assicurati devono adempiere i presupposti secondo l’art. 8 per quanto la legge non disponga altrimenti (terza condizione). Il salario ridotto deve corrispondere almeno alla prestazione lavorativa da loro fornita durante questo periodo (quarta condizione). Infine, gli assicurati, dopo l'introduzione, devono poter contare su un impiego alle condizioni usuali, tenuto, se del caso, conto di una capacità lavorativa durevolmente ridotta (quinta condizione).

Secondo l'art. 66 cpv. 2 LADI, durante il termine quadro, gli assegni di introduzione sono pagati per sei mesi al massimo; in casi eccezionali, soprattutto per disoccupati in una certa età, per dodici mesi al massimo.

Il Consiglio federale disciplina i particolari.

Secondo l'art. 90 cpv. 1 bis OADI gli assegni per il periodo di introduzione possono essere versati per un periodo di dodici mesi al massimo se, in base alla situazione personale dell'assicurato, si deve dedurre che lo scopo dell'introduzione al lavoro non possa essere raggiunto in sei mesi.

Dal 1° aprile 2011 l’art. 66 cpv.2 LADI è stato modificato nel senso che durante il termine quadro, gli assegni sono pagati per sei mesi al massimo; in casi eccezionali, per 12 mesi al massimo.

L’art. 66 cpv. 2 bis precisa tuttavia che gli assicurati che hanno più di 50 anni hanno diritto agli assegni per il periodo d’introduzione per una durata di 12 mesi.

L’art. 90 cpv. 1 bis OADI prevede ora che gli assegni per il periodo di introduzione possono essere versati per un periodo di 12 mesi al massimo se, in base alla situazione personale dell’assicurato, si deve dedurre che lo scopo dell’introduzione al lavoro non possa essere raggiunto in sei mesi

2.5. In una sentenza pubblicata in DTF 124 V 246 il Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) (dal 1° gennaio 2007: Tribunale Federale, TF) ha, in particolare, sottolineato:

" (…)

b) Bien que les assurés soient eux-mêmes titulaires du droit aux allocations d'initiation au travail (voir consid. 1 ci-dessus), celles-ci sont versées par la caisse à l'employeur; ce dernier les verse à son tour à l'assuré avec le salaire convenu (art. 90 al. 4 OACI). Si l'employeur résilie les rapports de travail, le droit à l'indemnité prend fin immédiatement. La pratique administrative envisage la restitution des prestations par l'employeur lorsque celui-ci résilie le contrat pendant la durée de l'initiation au travail sans pouvoir se prévaloir de «motifs graves», c'est-à-dire, en principe, de justes motifs au sens de l'art. 337 CO (circulaire de l'Office fédéral du développement économique et de l'emploi, anciennement Office fédéral de l'industrie, des arts et métiers et du travail, relative aux mesures de marché du travail [MMT], valable depuis le 1er juin 1997, partie J n° 27; voir aussi DIETER FREIBURGHAUS, Präventivmassnahmen gegen die Arbeitslosigkeit in der Schweiz, Berne 1987, p. 51).

Le problème si pose de manière différente en cas de résiliation pendant le temps d'essai. Dans cette éventualité, la suppression des prestations n'aura en principe pas d'effet rétroactif. Le temps d'essai doit en effet fournir aux parties l'occasion de préparer l'établissement de rapports de travail destinés à durer, en leur permettant d'éprouver leurs relations de confiance, de déterminer si elles se conviennent mutuellement et de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (BRUNNER/BÜHLER/WAEBER, Commentaire du contrat de travail, 2ème édition, note 1 ad art. 335b CO; BRÜHWILER, Kommentar Einzelarbeitsvertrag 2ème édition, note 1 ad art. 335b CO). Quant au but des allocations d'initiation au travail, il est de favoriser l'engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé (ATF 112 V 251 sv. consid. 3b; CATTANEO, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1992, n° 780 ss, p. 467). Le droit est subordonné, on l'a vu, à la condition qu'au terme de la période d'initiation, l'assuré puisse escompter un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, compte tenu, le cas échéant, d'une capacité de travail durablement restreinte (art. 65 let. c LACI). L'autorité cantonale peut exiger que cette condition fasse l'objet d'un contrat écrit (art. 90 al. 3 OACI).

Au regard des engagements que l'employeur est ainsi amené à prendre, celui-ci doit pouvoir, sans encourir le remboursement de prestations d'assurance, s'en libérer pendant le temps d'essai, si les rapport contractuels noués entre les parties ne répondent pas à son attente (dans ce sens: FREIBURGHAUS, ibidem). Dans le même ordre d'idées, on peut relever que la jurisprudence tient aussi compte du but du temps d'essai, dans le sens d'une atténuation de la faute, quand il s'agit de décider si le droit d'un assuré â l'indemnité de chômage doit être suspendu, lorsque ce dernier a lui-même résilié le contrat de travail pendant le temps d'essai, sans avoir été préalablement assuré d'obtenir un autre emploi (arrêt non publié C. du 5 décembre 1995). Tout au plus faut-il réserver, en l'espèce, le cas où l'employeur a agi avec légèreté ou de manière abusive, notamment en concluant le contrat avec l'intention dissimulée de mettre fin rapidement aux rapports de travail (cf. GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], vol. II, note 30 ad art. 65-67 LACI). (…)." (cfr. DTF 124 V 246, consid. 3b, pag. 248-249)

In un’altra sentenza del 27 marzo 2000 nella causa D. SA, pubblicata in DTF 126 V 42 in SVR ALV Nr. 26, il TFA, in un caso in cui il riconoscimento del diritto agli assegni per il periodo di introduzione era stato sottoposto alla condizione risolutiva secondo cui il rapporto di lavoro non doveva venire disdetto (al di fuori del tempo di prova e in assenza di causa grave), durante il periodo di introduzione o nei tre mesi successivi, ha stabilito che se questo presupposto non è realizzato, l'amministrazione può chiedere al datore di lavoro la restituzione degli assegni percepiti, a prescindere dall'adempimento dei requisiti cui è subordinata la revoca di una decisione.

Al riguardo l'Alta Corte si è così espressa:

" (…)

2.- a) Dans ses décisions des 30 décembre 1997 et 13 mars 1998, l'office régional de placement a réservé l'éventualité d'une restitution des prestations si le contrat de travail était résilié, en dehors du temps d'essai et sans justes motifs, pendant la période d'initiation ou dans les trois mois suivant celle-ci. Une telle réserve doit être comprise en ce sens que le versement des allocations a lieu sous condition résolutoire, appelée aussi réserve de révocation (cf. ATF 111 V 223 consid. 1; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, p. 408). Elle est tout à fait admissible au regard du but de la mesure, qui est de favoriser l'engagement durable de personnes au chômage dont le placement est fortement entravé; il s'agit également d'éviter une sous-enchère sur les salaires, ainsi qu'un subventionnement des employeurs par l'assurance-chômage (ATF 112 V 251 sv. consid. 3b; THOMAS NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, ch. 583; DANIELE CATTANEO, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève 1992, no 780 ss, p. 467 ss). L'autorité cantonale peut même exiger que la condition légale d'un engagement aux conditions usuelles dans la branche et la région, après la période d'initiation (art. 65 let. c LACI), fasse l'objet d'un contrat écrit (art. 90 al. 3 OACI). L'employeur peut ainsi être tenu à restituer les allocations perçues si les rapports de travail sont résiliés sans justes motifs avant l'échéance du délai indiqué par l'administration dans sa décision; cette restitution s'opère conformément à l'art. 95 al. 1 LACI (GERHARDS, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. II, n. 30 ad art. 65-67). Quant à la notion de justes motifs, elle est, dans le présent contexte, la même que celle définie à l'art. 337 CO (DIETER FREIBURGHAUS, Präventivmassnahmen gegen die Arbeitslosigkeit in der Schweiz, Berne 1987, p. 51).

La restitution ne peut toutefois pas être exigée quand le contrat de travail est résilié pendant le temps d'essai, attendu que celui-ci a notamment pour but de permettre aux parties de réfléchir avant de s'engager pour une plus longue période (ATF 124 V 246). (…)." (cfr. DTF 126 V 42, consid. 2a, pag. 45)

Nel caso che era chiamato a giudicare ha, in particolare, sottolineato quanto segue:

" (…)

3.- a) En l'espèce, les deux contrats de travail en cause ont été résiliés par l'employeur (en dehors du temps d'essai) avant l'expiration du délai de trois mois suivant la fin de la période d'initiation, fixé par l'office régional de placement dans ses décisions. Il s'agit donc de savoir si l'employeur peut se prévaloir de justes motifs.

Sont notamment considérées comme de justes motifs toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d'exiger de celui qui a donné le congé la continuation des rapports de travail (art. 337 al. 2 CO). D'après la jurisprudence, seul un manquement particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat. Un tel manquement suppose que le travailleur ait violé soit l'une de ses obligations au travail, soit son devoir de fidelité. Si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répété malgré un avertissement (ATF 121 III 472 consid. 4d et les arrêts cités).

b) Dans le cas de J., l'employeur a invoqué des griefs d'ordre général ‑ au demeurant contestés par l'intéressée ‑ liés à la qualité du travail fourni. A l'évídence il ne s'agit pas de manquements pouvant justifier une résiliation immédiate. Quant au motif tiré des absences répétées de la travaiIleuse, il ne peut pas être retenu comme un juste motif de résiliation. A l'exception, semble-t-il, d'une brève absence motivée par le décès du frère de l'intéressée, les absences reprochées étaient dues à la maladie, soit un empêchement non fautif de travailler au sens de l'art. 324a al. 1 CO, qui ne saurait iustifier le licenciement immédiat du travailleur (art. 337 al. 3 CO).

En ce qui concerne K., l'employeur n'a formulé aucun reproche susceptible d'entrer dans les prévisions de l'art. 337 CO. Le fait qu'il n'était pas en mesure de procurer suffisamment de travail à l'assurée, en raison du manque de développement d'un secteur d'activité de la société, ne saurait le dispenser de son obligation de restituer.

S'il apparaît que l'employeur n'est plus à même, peu de temps après le début de la période d'initiation, de garantir un emploi durable au salarié, en raison d'un manque de travail, cela démontre que le but du versement des allocations ne sera pas atteint et que les allocations déjà versées l'ont été indûment. On ne voit pas de raison qui justifierait une renonciation à restitution dans un tel cas.

c) En conséquence, l'office régional de placement était en droit, comme l'ont retenu avec raison les premiers juges, de réclamer à la recourante la restitution des allocations versées. (…)." (cfr. DTF 126 V 42, consid. 3a, pag. 46-47)

In una sentenza 38.2004.65 del 9 marzo 2005 il TCA ha confermato la decisione su opposizione con la quale l'amministrazione ha stabilito che gli assegni per il periodo di introduzione versati a una ditta dovevano essere restituiti, argomentando:

" Anche nella propria “Opposizione”, il cui contenuto è stato sostanzialmente ripreso nell’atto di ricorso, la ditta ha sostenuto che lo scioglimento del rapporto di lavoro è dovuto alla mancanza del lavoro nel settore immobiliare (revoca di mandati) (cfr. doc. 7 e I).

Ora, i motivi addotti alla disdetta del rapporto di lavoro con X (motivi d’ordine economico e in nessun modo riconducibili a manchevolezze particolarmente gravi da parte del lavoratore, quali la violazioni dei propri obblighi e il suo dovere di fedeltà), non configurano una causa grave ai sensi dell’art. 337 CO (cfr. consid. 2.7. Vedi pure: DTF 127 III 310, consid. 3, pag. 313-314; DTF 127 III 153; STF del 28 marzo 2001 nella causa X SA contro L., 4C.349/2000, consid. 3a; STF del 13 agosto 2001 nella causa X contro A., 4C.116/2001, consid. 3b e DLA 2002 pag. 25).

Nella già citata DTF 126 V 42, la nostra Massima Istanza ha del resto rilevato che:

" (…)

(…)." (cfr. DTF 126 V 42, consid. 3a, pag. 47)

Di conseguenza la ditta non poteva sciogliere il contratto di lavoro, come invece ha fatto (cfr. doc. 11/H), durante il periodo d’introduzione.

Nella più volte citata DTF 126 V 42, il TFA, in un caso in cui il riconoscimento del diritto agli assegni per il periodo di introduzione era stato sottoposto alla condizione risolutiva secondo cui il rapporto di lavoro non doveva venire disdetto (al di fuori del tempo di prova e in assenza di causa grave), durante il periodo di introduzione o nei tre mesi successivi, ha stabilito che se questo presupposto non è realizzato, l'amministrazione può chiedere al datore di lavoro la restituzione degli assegni percepiti, a prescindere dall'adempimento dei requisiti cui è subordinata la revoca di una decisione.

In simili condizioni la decisione impugnata deve dunque essere confermata (per un caso analogo cfr. STCA del 27 gennaio 2005 nella causa M. SA, inc. 38.2004.56).

Il diritto alla protezione della buona fede di cui all'art. 9 Cost. fed. - che permette al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi - è garantito e impone all'autorità di discostarsi dal principio della legalità, allorché essa, intervenendo in una situazione concreta nei confronti di persone determinate, era competente a rilasciarle, il cittadino non poteva riconoscerne l'inesattezza e, sempre che l'ordinamento legale non sia mutato nel frattempo, fidente nelle informazione ricevute egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (cfr. STFA del 28 gennaio 2004 nella causa Arbeitslosenkasse der Gewerkschaft Bau & Industrie GBI c/ A., C 218/03, consid. 2; STFA del 29 agosto 2002 nella causa Amt für Arbeit St. Gallen c/ S., C 25/02; STFA del 22 agosto 2000 nella causa B., C 116/00; DTF 121 V 65, consid. 2a pag. 66-67 e la giurisprudenza ivi citata; RAMI 1993 pag. 120-121, Pratique VSI 1993 pag. 21-22, RCC 1991 pag. 220 consid. 3a, RCC 1983 pag. 195 consid. 3, RCC 1982 pag. 368 consid. 2, RCC 1981 pag. 194 consid. 3, RCC 1979 pag. 155, DLA 1992 p. 106, DTF 118 V 76 consid. 7, RDAT I-1992 n° 63; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, pag. 390ss; Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., n° 509, pag. 108-109; Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, pag. 217ss).

Nel caso concreto, dalla “Decisione relativa agli assegni per il periodo d’introduzione” e dagli accertamenti effettuati dalla Sezione del lavoro Ufficio giuridico (cfr. doc. 11/F e consid. 1.5), è emerso che l’amministrazione ha informato correttamente la ditta ricorrente riguardo alle possibili conseguenze che il licenziamento della signora X durante il periodo d’introduzione avrebbe potuto avere.

In particolare alla ditta ricorrente non è mai stato garantito che, in una tale evenienza, non le sarebbe stata chiesta la restituzione degli API così come espressamente previsto nella decisione relativa agli stessi."

Infine, in una sentenza C 332/99 del 17 aprile 2000, il TFA ha, tra l’altro, ricordato che:

" (…)

Va inoltre rilevato che gli assegni per il periodo d'introduzione devono essere vincolati a condizioni severe e rimanere limitati, per evitare una compressione dei salari, nonché un sussidiamento dei datori di lavoro (cfr. FF 1980 III pag. 543; Nussbaumer, Arbeitslosen-versicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, cifra marg. 583; Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. Il, pag. 660, nota 20).

Tali prestazioni possono essere concesse solo se la collocazione (recte: il collocamento) dell'assicurato è fortemente ostacolata e in quanto esista una indicazione in rapporto con il mercato del lavoro. Questa doppia condizione permette di evitare che prestazioni delle assicurazioni sociali siano fornite a fini che non hanno alcun rapporto con l'assicurazione disoccupazione, il cui scopo non può per certo essere quello di assumere, in modo generale, le spese determinate dall'inserimento nelle specialità aziendali del datore di lavoro, cui incombe in linea di principio siffatto onere nei processi lavorativi usuali richiesti ai propri dipendenti (DTF 112 V 252 consid. 3b). (…)."

La nostra Massima Istanza ha così rifiutato il riconoscimento dal diritto agli assegni per il periodo di introduzione ad un architetto, argomentando:

" (…)

Tutta la documentazione agli atti testimonia per contro con chiarezza che la ricorrente fonda la sua richiesta di prestazioni non tanto su motivi riferiti ad incapacità o a carenze pratiche professionali del lavoratore, ma unicamente a temporanei problemi finanziari della ditta. Va in particolare rilevato che il 26 marzo 1999 - a poco più di un mese dall'assunzione di X. e in evidente contraddizione con le asserite presunte carenze di capacità professionali di quest'ultimo - Z e il nuovo dipendente dell'omonima SA vengono iscritti quali soci gerenti della I. S.a.g.l., ciascuno con firma individuale e con una quota di fr. 5'000.--.

Orbene, se è vero che gli assegni per il periodo di introduzione possono essere concessi più volte entro il termine quadro, in particolare quando dopo la perdita del posto di lavoro è necessario un ulteriore periodo di introduzione presso il nuovo datore di lavoro (Nussbaumer, op. cit., cifra marg. 594 in fine), in concreto è di tutta evidenza che X. non necessitava di questo ulteriore periodo di introduzione, che peraltro non deve essere confuso con l'abituale periodo di inserimento nel nuovo ambiente lavorativo a carico del datore di lavoro e non della legge contro la disoccupazione. Infatti, l'averlo voluto quale socio gerente dimostra, per atti concludenti, che la Z. SA l'ha considerato, praticamente da subito, sufficientemente qualificato, responsabile inserito nell'ambiente lavorativo. Non va neppure dimenticato che la riduzione dell'orario di lavoro dal 100% al 20%, effettuata per il solo mese di giugno 1999, è stata - per ammissione stessa della ricorrente - una mossa strategica finalizzata all'ottenimento delle prestazioni sociali. Questo modo di operare è per certo contrario ai principi stabiliti dalla legge sulla disoccupazione, che tende a favorire l'inserimento nel mondo lavorativo del disoccupato e non a concedere finanziamenti gratuiti o facilitazioni equivalenti a ditte in difficoltà d'ordine finanziario. Si noti infine che la X. SA già beneficia dei sussidi previsti dalla legge cantonale ticinese sul rilancio dell'occupazione e sul sostegno ai disoccupati nella misura del 50% dall'11 gennaio 1999.

c) Ne consegue che non sono dati i presupposti per la concessione di assegni di introduzione a favore di X. (…)." (cfr. STFA C 322/99 del 17 aprile 2000)

2.6. A proposito dell'obbligo di accertamento dei fatti da parte dell'amministrazione, fondato sull'art. 43 LPGA, in una sentenza 9C_675/2009 del 28 maggio 2010 il Tribunale federale ha rilevato:

" (…)

8.3 Ad ogni modo si ricorda alla ricorrente che l'accertamento dei fatti incombeva in primo luogo a lei stessa in forza dell'obbligo derivante dall'art. 43 LPGA, secondo il quale l'assicuratore esamina le domande, intraprende d'ufficio i necessari accertamenti e raccoglie le informazioni di cui ha bisogno (cfr. per analogia la sentenza 8C_122/2008 del 10 marzo 2008 consid. 3). Anche per questa ragione essa non può ora rimproverare alla Corte cantonale un accertamento asseritamente lacunoso per non avere approfondito un aspetto - per altro insufficientemente sostanziato in sede cantonale come pure in sede federale, non potendosi dal solo doppio ruolo assunto da F.________ inferire un serio indizio di manifesto abuso di diritto - che avrebbe potuto e dovuto essere da lei acclarato. Come già avuto modo di affermare in altro ambito, l'amministrazione non può infatti rimandare gli approfondimenti necessari all'accertamento dei fatti determinanti alla procedura di opposizione e tanto meno a quella giudiziaria di ricorso senza in questo modo contravvenire allo scopo perseguito dalle relative disposizioni che è quello di sgravare in definitiva i tribunali (cfr. DTF 132 V 368 consid. 5 pag. 374; sul tema cfr. pure RAMI 1999 n. U 342 pag. 410 [U 51/98])."

Sull'art. 43 LPGA cfr. pure DTF 136 V 113, consid. 5.2.

2.7. Nella presente fattispecie l’UMA ha respinto la richiesta di assegni per il periodo d’introduzione sostenendo sostanzialmente che l’assicurato, vista la formazione e le esperienze lavorative precedenti (15 anni di lavoro in banca , anche come direttore), possiede già tutte le conoscenze per svolgere immediatamente al meglio la nuova professione e necessita semplicemente dell’usuale introduzione nell’azienda. Questa circostanza sarebbe peraltro confermata dalla funzione attribuitagli dal nuovo datore di lavoro (direttore iscritto a Registro di commercio con diritto di firma individuale) oltre che dall’elevato salario versatogli dalla RI 1 AG (cfr. consid. 1.3. e 1.5.).

La ricorrente contesta questa impostazione sottolineando che i compiti per i quali l’assicurato è stato assunto (responsabile dello sviluppo progetti e marketing; ricerca e contatti con i clienti), sono ben diversi da quelli che doveva effettuare come direttore di banca. E’ quindi necessaria una formazione specifica.

Al riguardo nella sua opposizione del 17 marzo 2011 la ditta si è così espressa:

" (…)

L'attività della nostra società, come indicato nella nostra brochure (allegato 2), è la seguente: proporre a intermediari finanziari (fiduciarie e banche) soluzioni societarie, nell'ambito di una pianificazione fiscale e successoria, come segue:

costituzione e amministrazione di società __________, consulenza giuridica e societaria per clienti con attività e/o beni in __________;
costituzione e amministrazione di società e trust __________, consulenza giuridica e societaria per clienti con attività e/o beni di __________;
costituzione di fondi di investimento (in particolare per private equità e family office) in __________, __________ e altri paesi, curando la parte amministrativa e fiscale degli stessi;
strutture societarie per la detenzione di beni di lusso.

Questo lavoro richiede un approfondito livello di conoscenze in ambito di fiscalità internazionale, diritto societario e amministrazione di società. Il piano di inserimento che abbiamo allegato alla nostra domanda ha come scopo coprire queste lacune competenziali.

Inoltre bisogna considerare il fatto che il titolare della RI 1 e della __________ SA, __________, sottoscrivente di questo ricorso, dovrà dedicare una parte importante del proprio tempo per la formazione del sig. __________, il che rappresenta un costo non indifferente per le nostre società.

Da ultimo si deve ribadire che il fatto che al sig. __________ sia stato concesso diritto di firma individuale dimostra solamente che abbiamo una grande fiducia in lui come persona (altrimenti non l'avremmo assunto) ed un fatto di immagine verso l'esterno. Inoltre il sig. __________ continua ad essere amministratore unico con firma individuale, perciò non si può desumere che sia il sig. __________ a gestire la nostra società. La società é gestita tuttora dal titolare __________." (Doc. A3)

La questione di sapere se siamo in presenza soltanto di un “abituale periodo di inserimento nel nuovo ambiente lavorativo a carico del datore di lavoro e non della legge contro la disoccupazione”(STFA C 322/99 del 17 aprile 2000) oppure no, non è stata approfondita neppure in sede di opposizione dall'amministrazione, alla quale (cfr. cons. 2.6) spetta peraltro il compito di accertare i fatti (cfr. art. 42 LPGA secondo cui "le parti hanno diritto di essere sentite. Non devono essere obbligatoriamente sentite prima di decisioni impugnabili mediante opposizione"; DTF 136 V 113 consid. 5.3).

Ciò era invece tanto più necessario visto che l’URC di Lugano aveva formulato un preavviso favorevole alla domanda (cfr. Doc. 1.07).

Secondo questo Tribunale si giustifica quindi l'annullamento della decisione su opposizione impugnata e il rinvio degli atti all'UMA affinché senta personalmente l'assicurato e __________ della RI 1 AG e, successivamente, emetta una nuova decisione. In quell’occasione dovrà pure essere approfondita la questione relativa al piano d’introduzione (cfr. doc. 1.02) e , se del caso, esaminata la durata del periodo d’introduzione eventualmente necessario.

2.8. La società ricorrente non è patrocinata, ragione per cui, sebbene vincente in causa, non ha diritto a ripetibili, non essendo adempiuti in concreto i particolari requisiti posti dalla giurisprudenza in tale ipotesi (cfr. STF H 257/03 dell’11 gennaio 2005 ; DTF 110 V 134 consid. 4d, nella quale l’Alta Corte ha fissato – quali esigenze cumulative che permettono un’eccezione alla non assegnazione di ripetibili – la causa complessa e di ingente valore, la rilevanza del dispendio di lavoro e il rapporto ragionevole tra dispendio profuso e risultato ottenuto).

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi e la decisione su opposizione del 18 aprile 2011 è annullata.

§ Gli atti sono rinviati all’Ufficio delle misure attive per nuovi accertamenti.

Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
Non si assegnano ripetibili.
Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.

L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il presidente Il segretario

Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti

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