GERICHTE VERWALTUNGSGERICHT Marktgasse 4, 6371 Stans, 041 618 79 70, www.nw.ch
VA 22 21 Entscheid vom 23. Januar 2023 Verwaltungsabteilung
Besetzung Präsidentin Livia Zimmermann, Vorsitz, Verwaltungsrichter Sepp Schnyder, Verwaltungsrichterin Pascale Küchler, Verwaltungsrichter Dr. iur. Pascal Ruch, Verwaltungsrichter Hubert Rüttimann, Gerichtsschreiberin Helene Reichmuth.
Verfahrensbeteiligte A.__, vertreten durch lic. iur. Sibylle Ueberschlag, Rechtsanwältin, Schauenseestrasse 3, Postfach 1748, 6011 Kriens,
Beschwerdeführerin,
gegen
Z.__ direktion Nidwalden, Beschwerdegegnerin,
und
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, Postfach 1246, 6371 Stans, vertreten durch Rechtsdienst des Kantons Nidwalden, Regierungsgebäude, 6371 Stans,
Vorinstanz.
Gegenstand Kündigung öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnisses
Beschwerde gegen den Beschluss des Regierungsrats Nidwalden vom 23. August 2022 (RRB Nr. 470).
2│31 Sachverhalt: A. Die Beschwerdeführerin war seit dem 1. Februar 2016 als Sachbearbeiterin bei der Beschwer- degegnerin in einem 60 %-Arbeitspensum angestellt. Zu ihren Hauptaufgaben zählten die wie- derkehrenden Aufgaben im Amt B.__ in den Sekretariaten des C.__ und der D.__. Am 21. Ok- tober 2016 und 20. Oktober 2017 fanden die ersten Beurteilungsgespräche statt. Die Anforde- rungen wurden im Jahr 2017 knapp und im Jahr 2018 vollständig erfüllt (BG-Bel. 1, BF- Bel. 38). Schon bald nach der Anstellung ergaben sich zwischen den Parteien Differenzen hinsichtlich Arbeitsbelastung, Arbeitsleistung und Verhalten. So fand am 17. Mai 2019 ein Mitarbeiterge- spräch statt und die Beschwerdegegnerin definierte Zielvereinbarungen betreffend Verbesse- rung der internen und externen Kommunikation sowie Verbesserung der Dienstleistungsorien- tierung (AI-A-2). In der Folge war die Beschwerdeführerin ab dem 22. Mai 2019 krankgeschrie- ben und die Zielvereinbarungen gelangten nicht zur Anwendung (AI-A-4). Nach der Krank- schreibung vereinbarten die Parteien einen Arbeitsversuch ab dem 5. Dezember 2019 (BF- Bel. 10) und die Beschwerdegegnerin bekräftigte am 25. November 2019 erneut die Zielver- einbarungen vom 17. Mai 2019 für die Dauer vom 5. Dezember 2019 bis 30. April 2020 (BF- Bel. 11). Im Februar 2020 vereinbarten die Parteien schliesslich die Wiederaufnahme der vol- len Arbeitstätigkeit (60%) per 1. März 2020 (BF-Bel. 12 und 13). Nach weiteren, gleichlauten- den Zielvereinbarungen für den Zeitraum vom 17. April bis 19. Juni 2020 (AI-A-5a und 5b) wurde der Zielvereinbarungszeitraum mit Schreiben vom 19. Juni 2020 abgeschlossen und die Zielvereinbarungen als erfüllt angesehen (AI-A-6). Nach über einem Jahr fand am 12. August 2021 ein neuerliches Gespräch zwischen den Par- teien betreffend die Thematik «Unfreundlichkeit» statt. Im Mitarbeiterbeurteilungstool «Con- fer» wurde eine Zielvereinbarung der Freundlichkeit bis zum 31. Dezember 2021 festgehalten. Da sich nach Meinung des Arbeitgebers leider nichts zum Besseren verändert hatte, fand am 9. September 2021 ein ausserordentliches Gespräch mit der Beschwerdeführerin statt. Es wurden weitere Zielvereinbarungen für den Zeitraum vom 9. September 2021 bis 10. Novem- ber 2021 definiert (AI-A-7), welche von der Beschwerdeführerin nicht unterzeichnet wurden (AI-A-8 und 9, S. 1). Bei einem Zwischengespräch zur laufenden Zielvereinbarung wurde der Beschwerdeführerin am 27. Oktober 2021 mangels Besserung im Verhalten die Kündigung angedroht (AI-A-9). Im Abschlussgespräch zu den Zielvereinbarungen vom 17. November
3│31 2021 wurde der Beschwerdeführerin schliesslich mitgeteilt, dass ihr Verhalten weiterhin nicht den Erwartungen entspreche und daher beabsichtigt werde, das Arbeitsverhältnis gestützt auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a des Personalgesetzes aufzulösen (AI-A-10). Der Beschwerdefüh- rerin wurde das rechtliche Gehör gewährt (AI-A-10 und 11a, AI-A-13).
B. Am 17. Mai 2022 kündigte das Amt mit Zustimmung der Vorinstanz (RRB Nr. 308 vom 17. Mai 2022) das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis mit der Beschwerdeführerin nach Ablauf der krankheitsbedingten Sperrfrist von sechs Monaten und unter Einhaltung der vertraglichen Kün- digungsfrist von drei Monaten auf den 31. August 2022 (BF-Bel. 2). Die Kündigung erging gestützt auf die Artikel 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a PersG: − mangelnde Fach-, Führungs- oder Sozialkompetenz − ungenügende Kooperation mit Vorgesetzten und Mitarbeitenden im Sinne der gemeinsamen Zielset- zung
C. Gegen diese Kündigung vom 17. Mai 2022 reichte die Beschwerdeführerin bei der Vorinstanz am 31. Mai 2022 (Postaufgabe) Einsprache ein und beantragte Folgendes (vi-BF1-A): «Ich ersuche Sie, − auf Ihren Entscheid vom 17.05.2022 zurückzukommen und bitte um eine Richtigstellung betreffend meiner erbrachten Arbeitsleistung und meiner Sozialkompetenz, − um das zeitnahe Erstellen eines Zwischenzeugnisses i.S.v. Art. 73 PersG, − um Akteneinsicht gemäss Art. 77 PersG, − um Freistellung in der Z.__direktion, − um eine angemessene Weiterbeschäftigung an einem gleichwertigen Arbeitsplatz i.S.v. Art. 70 PersG. Sollte eine Weiterbeschäftigung nicht möglich sein, behalte ich mir vor, Schadenersatz i.S.v. Art. 64 PersG sowie eine Abgangsentschädigung i.S.v. Art. 65 PersG zu fordern.»
Am 14. Juni 2022 stellte der mit der Durchführung des Schriftenwechsels beauftragte kanto- nale Rechtsdienst der Beschwerdeführerin die Akten zu (RR-1, RR-2). Am 15. Juni 2022 reichte die Beschwerdeführerin dem kantonalen Rechtsdienst ihre Stellungnahme ein (vi-BF1-B). Am 21. Juni 2022 wurde die Beschwerdeführerin aufgefordert, binnen 10 Tagen eine Rückmeldung betreffend Abschluss eines Aufhebungsvertrags zu geben (RR-3). Die Frist zur Rückmeldung ist ungenutzt abgelaufen.
4│31 D. Die gegen die Kündigung erhobene Einsprache vom 1. Juni 2022 wies die Vorinstanz mit Be- schluss Nr. 470 (RRB) vom 23. August 2022 ab (BF-Bel. 4).
E. Gegen diesen RRB Nr. 470 erhob die Beschwerdeführerin am 14. September 2022 Be- schwerde an das Verwaltungsgericht Nidwalden mit folgenden Anträgen: «1. Es sei in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 PersG festzustellen, dass die Kündigung gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Nidwalden (RRB) Nr. 470 vom 23. August 2022 gestützt auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a PersG unzulässig ist. 2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegner.»
F. Mit Vernehmlassung vom 28. Oktober 2022 beantragte die Vorinstanz die Abweisung der Be- schwerde vom 14. September 2022. Die Beschwerdegegnerin hat sich innert Frist nicht ver- nehmen lassen.
G. Mit freigestellter Replik vom 11. November 2022 und Duplik vom 2. Dezember 2022 hielten die Parteien vollumfänglich an ihren Anträgen fest. Damit war der Rechtsschriftenwechsel ab- geschlossen.
H. Auf die Parteivorbringen ist im Folgenden insoweit einzugehen, als dies für die Entscheidfin- dung sinnvoll und erforderlich ist; die Relevanz aller übrigen Vorbringen wird vom Gericht ver- neint.
I. Das Verwaltungsgericht Nidwalden fällte am 23. Januar 2023 in Abwesenheit der Parteien den Entscheid.
5│31 Erwägungen: 1. Anfechtungsgegenstand bildet der Beschluss der Vorinstanz vom 23. August 2022 (RRB Nr. 470; BF-Bel. 4), mit welchem die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 31. Mai 2022 gegen die von der Beschwerdegegnerin am 17. Mai 2022 ausgesprochene Kündigung (RRB Nr. 308, BF-Bel. 2) vollumfänglich abgewiesen wurde. Gegen den Beschluss der Vorinstanz kann gemäss Art. 61 und Art. 79 Abs. 2 des Gesetzes über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis (Personalgesetz [PersG; NG 165.1]) in Verbin- dung mit Art. 89 Abs. 1 VRG (NG 265.1) Beschwerde an das Verwaltungsgericht Nidwalden erhoben werden. Demzufolge ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung des hier ange- fochtenen Beschlusses örtlich und sachlich zuständig. Die Beschwerdeführerin ist Adressatin des angefochtenen RRB Nr. 470 und hat ein schutz- würdiges Interesse an der Feststellung der Unzulässigkeit der ausgesprochenen Kündigung vom 17. Mai 2022. Demzufolge ist ihre Beschwerdelegitimation zu bejahen. Da auch die übri- gen Sachurteilsvoraussetzungen (Frist, Form usw.) erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichts- beschwerde einzutreten und in der Sache zu entscheiden (vgl. Art. 79 Abs. 3 PersG i.V.m. Art. 54 VRG).
Gemäss Art. 90 VRG können mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gelten als Rechts- verletzung (Art. 90 VRG). Da das Verwaltungsgericht als einzige richterliche Behörde im in- nerkantonalen Verfahren eingesetzt ist, kann sich die Beschwerdeführerin auch darauf beru- fen, die angefochtene Verfügung oder der angefochtene Entscheid beruhe auf einem unrichtig oder unvollständig festgestellten Sachverhalt (Art. 110 BGG [SR 173.110]). Der Untersu- chungsgrundsatz wird deswegen jedoch nicht ausgeweitet. Die Parteien sind nach Massgabe des kantonalen Verfahrensrechts verpflichtet, Anträge zu stellen und in tatsächlicher Hinsicht ausreichend zu begründen, was folglich die Anwendung des Rügegrundsatzes nicht aus- schliesst (BERNHARD EHRENZELLER, in: BSK-BGG, 3. Aufl. 2018, N. 8 und 17 ff. zu Art. 110 BGG). Die freie Prüfung des Sachverhalts bedeutet auch die Zulässigkeit neuer Tatsachen und Beweismittel im Verwaltungsgerichtsverfahren (BGE 135 II 369 E. 3.3), was denn auch
6│31 Art. 91 Abs. 1 VRG vorsieht. Die Parteien können jedoch die im vorinstanzlichen Verfahren zur Sache gestellten Anträge nicht ausdehnen oder inhaltlich ändern (Art. 91 Abs. 2 VRG).
Strittig und zu prüfen ist, ob die Kündigung vom 17. Mai 2022 durch die Beschwerdegegnerin rechtmässig erfolgt ist. Die Nichtigkeit der Kündigung wird von der Beschwerdeführerin nicht mehr geltend gemacht.
3.1 Die Beschwerdegegnerin hat die Kündigung vom 17. Mai 2022 auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a PersG gestützt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass sich bald nach der Anstellung gezeigt habe, dass ein Entwicklungsbedarf im Sozialverhalten bestehe. In Zielver- einbarungen sei das Fehlverhalten angesprochen worden. Dies habe kurzzeitig zu einer Ver- besserung geführt, habe jedoch später mehrfach gemahnt und eingefordert werden müssen. Eine wirklich zufriedenstellende Situation habe sich aus Arbeitgebersicht nicht eingestellt. Ge- mäss Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 PersG könne gekündigt werden, wenn die Mitarbeiterin mangelnde Fach-, Führungs- oder Sozialkompetenz ausweise. Die Mitarbeiterin habe trotz Zielvereinba- rung das Fehlverhalten nicht andauernd verbessern können. Es liege ein Kündigungsgrund gemäss Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 PersG vor (BF-Bel. 22). Die Stellungnahme der Mitarbeiterin vom 17. Dezember 2021, mit welcher sie innert krankheitsbedingt erstreckter Frist das rechtliche Gehör wahrgenommen habe, ergebe zusammengefasst keine neuen Erkenntnisse.
3.2 Die Vorinstanz hat im angefochtenen RRB Nr. 470 vom 23. August 2022 (BF-Bel. 4) haupt- sächlich erwogen, dass die Einsprecherin ihre gesetzlichen bzw. vertraglichen Pflichten über eine längere Zeitperiode verletzt habe. Mangelnde Sozialkompetenz sei ein wesentlicher Grund für eine Kündigung. Die vorgeworfenen Pflichtverletzungen und das Fehlverhalten seien mehrfach abgemahnt worden. Aufgrund mangelnder Zielvereinbarungserfüllung habe die Einsprecherin die Interessen des Arbeitgebers verletzt. Eine Weiterführung des Arbeits- verhältnisses würde aus Arbeitgebersicht eine nicht zufriedenstellende Situation darstellen. Es liege zweifelsfrei ein Kündigungsgrund nach Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 PersG vor. Die Verfügung sei verhältnismässig. Es seien keine triftigen Gründe vorhanden, welche zur Unzulässigkeit (oder Nichtigkeit) der Kündigung führen würden. Die Kündigung sei gerechtfertigt.
7│31 3.3 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen im Wesentlichen vor, es werde ihr eine Pflichtverlet- zung vorgeworfen, und zwar, dass sie die Zielwerte «freundliches Auftreten», «Entgegen- nahme von Arbeiten ohne Widerspruch», «Kundenfreundlichkeit» und «Freundlichkeit gegen- über Mitarbeitenden» der Zielvereinbarung vom 9. September 2021 trotz mehrfacher Abmah- nung nicht eingehalten habe. Ihr sei somit einzig und allein wegen behaupteter «Unfreundlich- keit» und «abweisenden Verhaltens» gekündigt worden, das heisse nichts anderes als man- gelnde Sozialkompetenz. Inwiefern sich diese «Unfreundlichkeit» und das abweisende Ver- halten aber gezeigt habe, habe die Beschwerdegegnerin auch nach ihrer Intervention nie er- klärt. Es sei ihr zu keinem Zeitpunkt auch nur ein einziger Fall von kündigungsrelevanter Un- freundlichkeit substantiiert vorgeworfen worden. Trotz zahlreichen Nachfragen sei es bei ober- flächlichen Anschuldigungen und Behauptungen, ohne Hinweis auf konkrete Vorfälle oder Per- sonen, gegenüber denen die Beschwerdeführerin unfreundlich gewesen sein soll, geblieben. Die Unfreundlichkeit werde auch im angefochtenen RRB schlicht als Tatsache betrachtet und ohne Verifizierung auf die Behauptungen der Beschwerdegegnerin abgestellt. Der Beschwer- deführerin seien seit 1984 in den diversen Arbeitszeugnissen ausnahmslos sehr gute Noten hinsichtlich ihres Verhaltens und damit der Sozialkompetenz erteilt worden. Wieso dies bei der Beschwerdegegnerin nun plötzlich anders sein solle, sei nicht nachvollziehbar und ein Indiz dafür, dass die unsubstantiierten Vorwürfe aus der Luft gegriffen seien. Auch das weitere Um- feld der Beschwerdeführerin bzw. ihre nebenberuflichen Tätigkeiten würden ein ganz anderes Bild von ihrer Sozialkompetenz zeichnen als es die Beschwerdegegnerin tue. Sie habe eine dreijährige Ausbildung als Figurentherapeutin absolviert und den Grundkurs «Begleitung in der letzten Lebensphase der Caritas Luzern» besucht und dabei positive Rückmeldungen er- halten. Diese Tätigkeiten und Einschätzungen liessen sich schlicht nicht mit den unsubstanti- ierten Vorwürfen der Beschwerdegegnerin hinsichtlich Unfreundlichkeit und mangelnde Sozi- alkompetenz vereinbaren. Viel entscheidender sei jedoch, dass auch Personen, mit welchen die Beschwerdeführerin während ihrer Anstellung eng zusammengearbeitet habe, ein völlig anderes Bild der Beschwerdeführerin zeichnen würden als von der Beschwerdegegnerin dar- gestellt. Auch sei die Beschwerdeführerin realiter stets freundlich und zuvorkommend zur Kundschaft gewesen. Etwas anderes habe die Beschwerdegegnerin nie belegt. Vielmehr sei in der Zielvereinbarung vom 15. April 2020 festgehalten worden, dass der Themenpunkt der Zurückweisung und Freundlichkeit gegenüber Kunden (Thema am 17. Mai 2019) nicht beurteilt werden könne, da keine Kundenrückmeldungen (...) gemeldet worden seien. Die Kundenzu- friedenheit im D.__-Bereich könne zudem mittels TRAININGPlus Evaluation zugunsten der Beschwerdeführerin ohne weiteres nachgewiesen werden. Ein Rückgriff auf diese Evaluation
8│31 habe die Beschwerdegegnerin bezeichnenderweise aber stets unterlassen. Auch das Verhal- ten verschiedener Mitarbeiter habe sich auf die Beschwerdeführerin negativ ausgewirkt. So sei ihr beispielsweise – veranlasst durch eine Arbeitskollegin und ohne vorgängige Absprache mit ihr – ein neuer Parkplatz zugeteilt worden. Obwohl sie sich mit guten Gründen in allem Anstand gegen diese Rochade gewehrt habe, sei dies wohl zum Anlass genommen worden, um kurz darauf eine Zielvereinbarung zu erlassen, in welcher man der Beschwerdeführerin wieder mangelnde Flexibilität und Freundlichkeit vorgeworfen habe. Es sei schliesslich falsch, dass die Beschwerdegegnerin «klar zumutbare Massnahmen für die Verbesserung des Arbeitsklimas und Umsetzung der Zielwerte ergriffen» habe (vgl. angefoch- tener RRB Nr. 470 E. 2.5.5.3). Aus der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers erwachse seine Ver- pflichtung zum Schutz der Gesundheit des Arbeitnehmers. Es sei unbestritten, dass die Be- schwerdeführerin durch die verletzenden Vorwürfe seitens der Beschwerdegegnerin psy- chisch erkrankt und auch nach ihrer Rückkehr an den Arbeitsplatz weiterhin angeschlagen gewesen sei. Bis dato sei die Beschwerdeführerin jedoch noch nie mit psychischen Problemen konfrontiert gewesen, geschweige denn habe sie sich in stationäre Behandlung begeben müs- sen. Sie habe sodann mehrfach darauf hingewiesen, dass die Arbeitsbelastung sehr bzw. zu hoch sei und sie wieder an massiven Schlafstörungen leide. Seitens der Beschwerdegegnerin sei jedoch nichts unternommen worden, um die Situation zu entschärfen. Stattdessen sei die Beschwerdeführerin durch die verletzenden Vorwürfe und laufend neuen Zielvereinbarungen weiter destabilisiert worden. Der Druck auf sie sei immer mehr gewachsen. Durch die Über- lastung mit immer neuen Aufgaben sei die Fürsorgepflicht i.S.v. Art. 17 PersG durch die Be- schwerdegegnerin verletzt worden und sicher nicht eine Verletzung von Art. 42 PersG durch die Beschwerdeführerin. Zusammengefasst habe die Beschwerdegegnerin den Kündigungsgrund der fehlenden Sozialkompetenz nicht rechtsgenüglich darlegen können. Beim angefügten Kündigungsgrund handle es sich um eine reine Behauptung, welche die Beschwerdeführerin zu widerlegen ver- möge. So erstaune es, dass die Vorinstanz zum Schluss komme, dass die Arbeits- und Fehl- leistungen in den Akten über eine längere Zeitdauer dokumentiert worden seien, zumal dort eben nur unsubstantiierte Behauptungen zu finden seien. Durch Nichtunterzeichnen der Ziel- vereinbarungen habe sich die Beschwerdeführerin geweigert, diese zu anerkennen. Dies sei wiederum zu Unrecht als unfreundliches Verhalten qualifiziert worden. Die Beschwerdeführe- rin habe sich jedoch gegenüber ihren Arbeitskolleginnen und -kollegen, den vorgesetzten Per- sonen sowie den an sie von aussen herantretenden Personen (...) stets korrekt verhalten und damit in keiner Weise die Zusammenarbeit im Betrieb beeinträchtigt.
9│31 Der Beschwerdeführerin sei zudem auch keine angemessene Bewährungsfrist nach Art. 59 Abs. 2 PersG eingeräumt worden. In der Zielvereinbarung vom 9. September 2021 habe die Beschwerdegegnerin eine eigene Zielsetzung der Freundlichkeit bis 31. Dezember 2021 fest- gelegt. Nach nicht einmal einem Monat habe ein ausserordentliches Gespräch stattgefunden, das zu einer neuen Zielvereinbarung bis 10. November 2021 geführt habe. Auf die wiederholte Rückmeldung der Beschwerdeführerin, so etwa am 14. September 2021, dass die Arbeitsbe- lastung zu gross sei und sie an massiven Schlafstörungen leide, sei nicht reagiert worden. Schliesslich habe die Beschwerdegegnerin auch die Frist bis 10. November 2021 nicht abge- wartet, sondern bereits am 27. Oktober 2021 ein Zwischengespräch mit Kündigungsandro- hung durchgeführt. Am 17. November 2021 – also rund zwei Monate nach der Zielvereinba- rung vom September 2021 – sei der Beschwerdeführerin schliesslich die Absicht der Kündi- gung mitgeteilt und ihr das rechtliche Gehör gewährt worden. Bei einem 60% Pensum hätte die Beschwerdeführerin klar eine längere Bewährungsfrist benötigt. Ihr sei gar keine reelle Chance zur Verbesserung und damit zur Bewährung gegeben worden. Man habe mit unend- lich viel Druck und ohne auf die Beschwerdeführerin einzugehen, diese offenbar schnellstmög- lich loswerden wollen. Die Beendigung des Arbeitsverhältnisses müsse weiter dem Grundsatz der Verhältnismässig- keit genügen sowie aufgrund der Interessenabwägung als gerechtfertigte Massnahme er- scheinen. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Für die Beschwerdeführerin gelte gemäss Recht- sprechung auch eine erhöhte Fürsorgepflicht. Mildere Massnahmen wie zum Beispiel das Ver- legen an einen anderen Arbeitsplatz oder eine Überbrückung bis zur Möglichkeit der vorzeiti- gen Pensionierung i.S.v. Art. 72 PersG wären zu prüfen gewesen. Allenfalls hätte auch bereits ein externes Coaching des Teams mit Aussprache weitergeholfen. Die geführten Gespräche seien hingegen stets einseitig geblieben, zumal die Anliegen und Bedenken der Beschwerde- führerin nicht gehört worden seien. Des Weiteren sei die gesundheitlich angeschlagene Be- schwerdeführerin in ihrem Alter und mit einem solch desaströsen Zwischenzeugnis für jegliche Tätigkeit im Arbeitsmarkt vollumfänglich disqualifiziert. Die Kündigung sei schliesslich auch persönlichkeitsverletzend und der Beschwerdeführerin sei kein Vorschlag für eine soziale Ab- federung der Kündigung angeboten worden. Der unterbreitete Aufhebungsvertrag mache hierzu keinerlei Vorschläge. Die Beschwerdeführerin sei sodann seit ihrer krankheitsbedingten Abwesenheit von der Beschwerdegegnerin auch niemals kontaktiert worden, um nachzufra- gen, wie es um ihre Gesundheit stehe. Ferner sei die Beschwerdeführerin schon im Januar 2022 auf der Website der Beschwerdeführerin nicht mehr aufgeführt worden und die Stelle sei neu (ad interim) ausgeschrieben worden, obwohl die Kündigung erst am 17. Mai 2022 erfolgt
10│31 sei. Die gesamten Umstände würden schliesslich offenbaren, dass die Beschwerdegegnerin ihrer Fürsorgepflicht nicht nachgekommen sei und sich selber mangelnde Sozialkompetenz und insbesondere Empathie vorwerfen lassen müsse.
3.4 Während sich die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Verfahren nicht hat vernehmen las- sen, hält die Vorinstanz an der Kündigung fest und macht in ihren Rechtsschriften zusammen- gefasst geltend, die Beschwerdeführerin verkenne, dass bereits im Beurteilungsgespräch 2017 festgestellt worden sei, dass die Dienstleistung für den C.__ wie auch für die allgemeinen Arbeiten im Amt nicht zufriedenstellend gelöst worden seien. Die allgemeine Arbeitsbelastung sei in der Zielvereinbarung vom 17. Mai 2019 als angemes- sen beurteilt worden. Die Beschwerdeführerin habe nicht überdurchschnittlich viele Überstun- den gehabt (35h) und die Pausen habe sie nicht ausgelassen, sondern alleine vor oder nach der allgemeinen Pause verbracht. Es sei unzutreffend, dass die Beschwerdeführerin am Gespräch vom 17. Mai 2019 nicht zu Wort gekommen sei und es werde bestritten, dass die Vorwürfe unsubstantiiert gewesen seien. Die Beschwerdeführerin habe dies am Gespräch denn auch nicht moniert. Ebenfalls werde bestritten, dass die Beschwerdeführerin deswegen krank geworden sei. Ein Gespräch mit dem Z.__ direktor sei abgelehnt worden, weil zu diesem Zeitpunkt schon einige Gespräche mit Fachvorgesetzten und der Amtsleitung geführt worden seien und ein weiteres Gespräch keinen Sinn gemacht hätte. Die Benennung der Daten sei falsch. Die volle Arbeitsfähigkeit sei auf den 5. März 2020 und die Zielvereinbarungen daher erst für die Zeit vom 17. April bis 19. Juni 2020 ausgesprochen worden. Es werde daher bestritten, dass die Zielvereinbarungen für die Dauer vom 5. Dezem- ber 2019 bis 30. April 2020 die Beschwerdeführerin emotional habe hart treffen können. Des Weiteren möge es zutreffen, dass die Beschwerdeführerin immer wieder «gute Sequen- zen» gezeigt, sich angestrengt und die Arbeitsaufträge und Anforderungen erfüllt habe. Diese positiven Entwicklungen seien aber jeweils nicht von langer Dauer gewesen. Ebenfalls könne der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wenn sie vortrage, dass sie sich vor dem Gespräch vom 12. August 2021 stets korrekt verhalten habe. Wäre dem so ge- wesen, hätten gar nie «solche Gespräche mit (Fach)-Vorgesetzten inklusive Zielvereinbarun- gen» stattfinden müssen. Es sei auch unverständlich, wie die Beschwerdeführerin behaupten könne, dass das Gespräch betreffend «Unfreundlichkeit» nicht näher konkretisiert worden sei.
11│31 Das abweisende Verhalten seitens der Beschwerdeführerin sei täglich erlebt worden. Die Un- freundlichkeit sei mehrfach thematisiert worden und sei auch Anlass für Gespräche gewesen. Die Stimmung des Teams sei aufgrund des Verhaltens der Beschwerdeführerin auf einem Tiefpunkt gewesen. Die Beschwerdeführerin habe die Schuld dafür aber immer den anderen gegeben. Die Zusammenarbeit sei sehr angespannt gewesen. Die Beschwerdeführerin sei als kompliziert und nicht dienstleistungsorientiert wahrgenommen worden. Die Unfreundlichkeit habe teilweise dazu geführt, dass Arbeiten nicht an sie übergeben und selbst gemacht worden seien. Die berufliche Vergangenheit der Beschwerdeführerin und die Parkplatzthematik seien vorliegend irrelevant. Der Kanton habe sodann auch dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen und zu- erst mildere Massnahmen (Bewährungsfrist) anstelle der Kündigung ergriffen. Es sei nicht so- fort die Kündigung ausgesprochen, sondern mit den Zielvereinbarungen mildere Massnahmen ergriffen worden. Es seien verschiedene Zielvereinbarungen abgeschlossen worden und die Probleme der Beschwerdeführerin an ihrem Arbeitsplatz seien während langer Zeit Thema gewesen. Es sei über Monate, teils Jahre versucht worden, Verbesserungen zu erzielen. Nach der krankheitsbedingten Absenz sei mit der CSS ein Programm zur Eingliederung erarbeitet worden. Zudem seien etliche Gespräche geführt und Zielvereinbarungen ausgearbeitet wor- den. Die erhoffte Besserung sei ausgeblieben. Von Pflichtverletzung seitens des Arbeitgebers könne keine Rede sein. Die Kündigung sei nicht unverhältnismässig gewesen. Die Kündigungsgründe seien rechtsgenüglich dargelegt worden. Die Sozialkompetenz der Be- schwerdeführerin habe zu wünschen übriggelassen. Sie habe sich geweigert, diesen Vorwurf anzunehmen und sich diesbezüglich zu verbessern. Sinn und Zweck der Bewährungsfrist sei schliesslich, zu eruieren, ob sich die Kündigungs- gründe weiterhin manifestieren würden oder nicht. Verweigere die betroffene Person die Än- derung ihres Verhaltens und sei damit offensichtlich, dass der Zweck der Bewährungsfrist nicht mehr erreicht werden könne, so könne die angesetzte Frist verkürzt bzw. abgebrochen wer- den. Die Beschwerdeführerin habe mehrmals eine Bewährungsfrist und Gelegenheit erhalten, ihr Verhalten zu ändern. Der Vorwurf, dass ihr keine angemessene Bewährungsfrist gewährt worden sei, werde daher ebenfalls bestritten.
12│31 4. 4.1 Arbeitsverhältnisse unterliegen in der Schweiz grundsätzlich der einheitlichen arbeitsvertragli- chen Regelung von Art. 319 ff. OR (SR 220). Das Bundesrecht sieht jedoch in Art. 342 lit. a OR vor, dass sowohl der Bund als auch die Kantone und Gemeinden in ihrem Zuständigkeits- bereich je eigene öffentlich-rechtliche Vorschriften erlassen können (PETER HÄNNI, in: Thomas Geiser/Peter Münch [Hrsg.], Handbücher für die Anwaltspraxis, II, Stellenwechsel und Entlas- sung, Basel 1997, N. 6.3.). Die privatrechtlichen Bestimmungen über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff. OR) gelten für diese Arbeitsverhältnisse subsidiär, wenn die Regelung lückenhaft ist oder diese Anwendung vorschreibt (Art. 6 PersG). Das Privatrecht kann daher nur insoweit als ergänzendes öffentliches Recht übernommen werden, als das öffentliche Recht eine Lücke aufweist, die nicht durch analoge Anwendung anderer öffentlich-rechtlicher Normen gefüllt werden kann oder wenn das Privatrecht grundlegende Bestimmungen enthält, welche Aus- druck allgemeiner Rechtsgrundsätze sind (ZBl 98/1997 S. 69 m.H.). Nichtsdestotrotz kann, da das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis stark an das privatrechtliche Arbeitsverhältnis an- lehnt, die Lehre und Rechtsprechung zu den einschlägigen Bestimmungen des privaten Ar- beitsrechts sinngemäss und ergänzend beigezogen werden, sofern sie nicht dem Personalge- setz oder anderen Gesetzen widersprechen.
4.2 Grundlage des hier zu beurteilenden Arbeitsverhältnisses bildet die Personalgesetzgebung des Kantons Nidwalden. Die Anstellung im öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis erfolgt unter dem Vorbehalt einer abweichenden Regelung auf unbestimmte Dauer (Art. 16 PersG). Das Arbeitsverhältnis endet durch Kündigung, Auflösung im gegenseitigen Einvernehmen, Fristab- lauf gemäss Vertrag, vorzeitige Pensionierung, Erreichen der Altersgrenze und Tod (Art. 54 PersG). Das Arbeitsverhältnis kann von jeder Vertragspartei gekündigt werden (Art. 55 Abs. 1 PersG). Die Kündigungsfrist beträgt im überjährigen Arbeitsverhältnis drei Monate auf das Mo- natsende (Art. 56 Abs. 1 Ziff. 3 PersG). Im Arbeitsvertrag vereinbarte Kündigungsfristen gehen vor (Art. 56 Abs. 3 PersG). Nach erfolgter Kündigung kann im gegenseitigen Einvernehmen der Zeitpunkt des Austritts abweichend von der Kündigungsfrist festgelegt werden (Art. 56 Abs. 4 PersG). Die Kündigung hat schriftlich zu erfolgen (Art. 58 Abs. 1 PersG). Die zuständige Instanz hat die Kündigung in jedem Fall zu begründen; sie hat vor der Kündigung Betroffene anzuhören (Abs. 3).
13│31 4.3 Art. 59 Abs. 1 PersG sieht vor, dass das Arbeitsverhältnis gemäss Art. 56 PersG gekündigt werden kann, wenn wesentliche Gründe vorliegen. Ein wesentlicher Grund liegt unter anderem vor, wenn die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter mangelnde Fach-, Führungs- oder Sozialkom- petenz ausweist (Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 PersG) oder ungenügend mit Vorgesetzten und Mitar- beitenden im Sinne der gemeinsamen Zielsetzung kooperiert (Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4a PersG). Anders als bei einer fristlosen Kündigung nach Art. 57 Abs. 2 PersG ist nicht erforderlich, dass die Gründe, die zur Kündigung geführt haben, die Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses als unzumutbar erscheinen lassen. Es reicht aus, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut funktio- nierenden Verwaltung, widerspricht (MATTHIAS MICHEL, Beamtenstatus im Wandel, Zü- rich 1998, S. 299; Urteile des Verwaltungsgerichts Zürich [VGr] VB.2019.00799 vom 28. Mai 2020 E. 3.1 und PB.2009.00033 vom 13. Januar 2010 E. 5.3, abrufbar unter www.vgrzh.ch). Einmalige geringfügige Beanstandungen reichen jedoch nicht aus, denn es wird ein sachlicher, vertretbarer Grund von einem gewissen Gewicht bzw. wiederholte oder andauernde Schlecht- oder Nichterfüllung von Aufgaben verlangt. Mängel im Verhalten eines Angestellten vermögen eine Kündigung nur dann zu rechtfertigen, wenn sie auch für Dritte nachvollziehbar sind, so- dass die Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht als Willkürakt erscheint (BGer 2A.71/2001 vom 22. Mai 2001 E. 2c; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-7375/2007 vom 17. März 2008 E. 2; PETER HELBLING, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.], Bundespersonalgesetz [BPG], Bern 2013, N. 30 zu Art. 36 PBG; MICHAEL MERKER, Rechtsschutzsysteme im neuen öffentlichen Personalrecht, in: Helbling/Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, S. 476 ff.; TOBIAS JAAG, Das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kan- ton Zürich – ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, S. 433 ff., 463; SCHROFF/GERBER, a.a.O., S. 80). Diese objektivierte Betrachtungsweise drängt sich auf, weil der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) und das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) insbesondere verlangen, dass bei Kündigungen aufgrund von Arbeitskonflikten die Ursa- chen der Spannungen näher zu betrachten sind. Das Verhalten der angestellten Person muss zu einer Störung des Betriebsablaufes führen oder das Vertrauensverhältnis zwischen der an- gestellten Person und dem Vorgesetzten erschüttern (vgl. HARRY NÖTZLI, in: Portmann/Uhl- mann [Hrsg.], a.a.O., N. 27 zu Art. 12 BPG; BVGer A-621/2009 vom 20. August 2009 E. 3.5.2 und A-6517/2007 vom 9. April 2008 E. 7.2). Dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprechend muss die Kündigung stets ultima ratio sein. Sie ist ausgeschlossen, wenn dem Arbeitgeber mildere Massnahmen zur Verfügung stehen, um die eingetretene Störung des Arbeitsverhält- nisses in zumutbarer Weise zu beheben. Dies gilt nicht nur für die fristlose Kündigung, sondern
14│31 auch für die ordentliche Auflösung eines Arbeitsverhältnisses (vgl. statt vieler BVGer 2008/25 E. 6 m.H.). Aus der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers ergibt sich sodann, dass er im Fall einer Störung des Betriebsklimas alle zumutbaren Massnahmen ergreifen muss, um die Lage zu entspannen. Ein Arbeitgeber, der einen Konflikt zwischen seinen Mitarbeitern in Verletzung seiner Fürsorgepflicht schwelen lässt, kann in der Folge nicht geltend machen, der Konflikt schade der Arbeit, um die am Konflikt beteiligten Mitarbeiter zu entlassen (BGer 1C_245/2008 vom 2. März 2009 E. 4.2 m.H.). Die Verwaltungsbehörden haben also beim Entscheid über eine Kündigung einen grossen Ermessens- und Beurteilungsspielraum, vorbehalten bleiben jedoch stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken wie das Willkürverbot, der Grundsatz von Treu und Glauben sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (BGer 8C_826/2009 vom 1. Juli 2010 E. 2; 8C_260/2010 vom 12. Januar 2011 E. 3.2; MATTHIAS MICHEL, a.a.O., S. 299 f., 342 f.; SCHROFF/GERBER, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kan- tonen, St. Gallen 1985, S. 84; vgl. zum Ganzen auch VGr PB.2000.00027 vom 28. Februar 2001 E. 7a, abrufbar unter www.vgrzh.ch). Für die Angestellten des Gemeinwesens gilt daher bereits von Verfassungs wegen ein qualifizierter, vom privaten Arbeitsvertragsrecht erheblich abweichender Kündigungsschutz (BGer 8C_260/2010 vom 12. Januar 2011 E. 5.3.1 und 1C_42/2007 vom 29. November E. 3.6.2; MARCO DONATSCH, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, N. 20 ff. m.H.).
4.4 Da es sich bei der Kündigung um eine belastende Verfügung handelt, liegt die Beweislast für das Vorliegen eines wesentlichen Kündigungsgrundes bei der kündigenden Behörde bzw. beim öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber (WOLFGANG PORTMANN, Überlegungen zum bundes- personalrechtlichen Kündigungsschutz, in: Gesetzgebung & Evaluation [LeGes], 2002/2, S. 55 ff., S. 60 f.; HARRY NÖTZLI, Die Beendigung von Arbeitsverhältnissen im Bundespersonalrecht, Bern 2005, N. 326; KÖLZ/BOSSHART/RÖHL, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl. 1999, § 7 N 5; ANDREAS KEISER, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBl 99/1998, S. 206). Folglich muss die mangelhafte Leistung oder das unbefriedigende Verhalten hinreichend dokumentiert sein. Vorwürfe, die zu einer Kündigung Anlass geben, müssen durch eine objektive Mitarbeiterbeurteilung (vgl. Art. 22 PersG) oder durch ein gleichwertiges Ver- fahren belegt sein (MARCO DONATSCH, Privatrechtliche Arbeitsverträge und der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, N. 24; vgl. zum Ganzen auch DENIS G. HUMBERT, Die miss- bräuchliche Kündigung im Spannungsfeld zwischen Kündigungsfreiheit, Generalklausel von Art. 336 OR und Fürsorgepflicht des Arbeitgebers, in AJP 2011, S. 1472 ff. m.H.).
15│31 4.5 Soll die Kündigung wie hier mangels erforderlicher Fach-, Führungs- oder Sozialkompetenz beziehungsweise wegen mangelnder Kooperationsbereitschaft oder ungenügender Leistun- gen ausgesprochen werden, ist der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter vorgängig eine ange- messene Bewährungsfrist einzuräumen (Art. 59 Abs. 2 PersG; MARCO DONATSCH, a.a.O., N. 22 mit Verweis auf Urteil des BGer 1C_277/2007 vom 30. Juni 2008). Sinn und Zweck der Bewährungsfrist ist es, zu eruieren, ob sich vermeintliche Kündigungsgründe weiterhin mani- festieren oder nicht. Die angestellte Person soll die Gelegenheit erhalten, ihre Leistung bezie- hungsweise ihr Verhalten zu verbessern, um so eine in Aussicht stehende Kündigung abzu- wenden. Das Verhalten innerhalb der Bewährungsfrist dient der Objektivierung des Kündi- gungsgrunds unbefriedigenden Verhaltens. Die Notwendigkeit, in diesen Fällen eine Bewäh- rungsfrist anzusetzen, ist insbesondere Ausdruck des Willkürverbots und des Verhältnismäs- sigkeitsgrundsatzes (vgl. VGr PB.2003.00021 vom 25. Februar 2004 E. 2.4.3 f. und PB.2009.00005 vom 29. Juli 2009 E. 2.4, beide abrufbar unter www.vgrzh.ch). Die Verfassung (und das Gesetz) gewährleistet damit auch einen formellen Kündigungsschutz, welcher den Mitarbeitenden ein Minimum an fairer Behandlung bietet (MARCO DONATSCH, a.a.O., N. 22). Die Bewährungsfrist darf sodann keine Alibiübung sein. Damit sie ihren Zweck erfüllen kann, muss es möglich sein, diese zu bestehen. Ein Verzicht auf eine Bewährungsfrist ist gemäss Lehre und Rechtsprechung in Ausnahmefällen möglich, ebenso eine Verkürzung derselben, wenn das öffentliche Interesse am vorzeitigen Abbruch überwiegt oder wenn feststeht, dass die betroffene Person auch mit angemessenen Förderungsmassnahmen nicht in der Lage sein wird, die Bewährungsfrist zu bestehen bzw. die betroffene Person nicht gewillt ist, ihre Leistung oder ihr Verhalten während der Bewährungsfrist zu ändern (MIRJAM BARMET, Bewährungsfrist im öffentlichen Arbeitsverhältnis, Öffentliches Personalrecht, 7. Oktober 2019).
5.1 Die vorliegende Kündigung stützt sich auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a PersG. Der Beschwer- deführerin wird mangelnde Sozialkompetenz (Ziff. 4) und ungenügende Kooperation mit Vor- gesetzten und Mitarbeitenden im Sinne der gemeinsamen Zielsetzung (Ziff. 4a) vorgeworfen.
16│31 5.2 5.2.1 Zum Sachverhalt kann den Akten als Erstes entnommen werden, dass sich zwischen den Parteien schon bald nach der Anstellung Differenzen hinsichtlich Arbeitsbelastung, Arbeits- leistung und insbesondere Verhalten ergaben. So fand am 17. Mai 2019 ein Mitarbeiterge- spräch betreffend Arbeitsverhalten statt und die Beschwerdegegnerin definierte Zielvereinba- rungen betreffend Verbesserung der internen und externen Kommunikation sowie Verbesse- rung der Dienstleistungsorientierung (AI-A-2). Die darin getroffenen Zielvereinbarungen für die Dauer vom 17. Mai 2018 bis 20. September 2019 kamen infolge 100%iger Krankschreibung der Beschwerdeführerin jedoch nie zur Anwendung und wurden daher anlässlich der teilwei- sen Wiederaufnahme der Arbeit am 5. Dezember 2019 für die Dauer vom 5. Dezember 2019 bis 30. April 2020 erneut bekräftigt (AI-A-2 und 4, AI-A-3, BF-Bel. 11). Als Ausgangslage wurde festgehalten, dass die Beschwerdeführerin als unausgeglichen und gestresst wahrgenommen werde und sie mit Gesten und Artikulationen ihren Unmut zur Aufnahme von neuen Aufträgen zeige. Die Zusammenarbeit werde als mühsam, wenig konstruktiv und kompliziert empfunden. In externen Sitzungen (D.__) werde ihre Haltung und Aussagen als wenig dienstleistungsori- entiert wahrgenommen. Kunden würden zurückmelden, dass sie von der Beschwerdeführerin am Telefon unfreundlich behandelt oder zurechtgewiesen worden seien und telefonische Fachanfragen würden nicht immer entsprechend weitergeleitet. Die Zielvereinbarungen betra- fen sodann die interne und externe Kommunikation sowie die Dienstleistungsorientierung. Die definierten Zielwerte waren insbesondere «Freundliches Auftreten (Grüssen, Zuvorkommen, Hilfsbereitschaft)», «Entgegennahme von Arbeiten ohne Widerspruch», «Kundenfreundlich- keit», «kein Massregeln von ___», «Freundlich und zuvorkommend gegenüber allen Mitarbei- tenden sein». Im Übrigen wurde hauptsächlich kooperatives Mitarbeiten und Mitdenken, aktives Angehen und Erledigen von Arbeitsaufträgen sowie die Weiterleitung von Telefonaten, Informationen und externen Fachanfragen an die zuständigen (Fach-)Stellen verlangt. Die bei den Akten liegenden Zielvereinbarungen wurden von der Beschwerdeführerin nicht unter- zeichnet AI-A-2 und 4, BF-Bel. 11).
5.2.2 Anlässlich der Sitzung mit der Case Managerin der CSS-Versicherung, dem Amtsvorsteher und der Psychiaterin vom 23. September 2019 teilte die Beschwerdeführerin hinsichtlich ihres Gesundheitszustandes sodann hauptsächlich mit, dass die Erkrankung mit der fehlenden Resilienz zu tun habe, ihre Gefühle zu regulieren und sie somit an ihre persönlichen Grenzen
17│31 komme. Sie sei aktuell sehr sensibel, durchlässig und emotional. Sie habe mehrfach negative Ereignisse in der Vergangenheit erfahren müssen, es existiere eine Vorgeschichte in Bezug auf ihre Erkrankung. Sie habe auch Verständnis für das Arbeitsteam, dass diese entsprechend auf sie reagieren würden (BF-Bel. 9). Anlässlich dieser Sitzung äusserte die Beschwerdefüh- rerin auch ihre Unsicherheit betreffend der Rückkehr an den Arbeitsplatz und teilte mit, dass sie das Gespräch vom 17. Mai 2019 und die zu unterschreibende Vereinbarung in diesem Ausmass als ungerechtfertigt empfinde. Vor dem Gespräch sei sie nicht darauf angesprochen worden, dass der C.__ Probleme in Bezug auf ihr Verhalten habe. Der Amtsvorsteher demen- tierte dies und fügte an, es habe zudem auch Zwischenfälle mit anderen Personen gegeben, z.B. Reklamationen von (...). Die Beschwerdeführerin und der Amtsvorsteher legten unter- schiedliche Wahrnehmungen dar. Die Beschwerdeführerin fühlte sich insbesondere dem Team C.__ nicht zugehörig, da sich dieses von ihr hierarchisch stark abgrenze. Der Amtsvor- steher erwähnte demgegenüber die «emotionalen Schwankungen (Launenhaftigkeit)» der Be- schwerdeführerin, was am schwierigsten zu handhaben sei. Es werde eine Abgrenzung zwi- schen Privat und Geschäft erwartet. Was Krankheit sei und was nicht, könne er nicht beurtei- len. Der Arbeitsplatz könne nicht verändert/angepasst werden, die Strukturen seien gegeben. Am 7. Januar und 5. Februar 2020 fanden erneut Gespräche zwischen der Beschwerdeführe- rin und dem Amtsvorsteher sowie der Case Managerin der CSS und der Vorsteherin-Stv. Per- sonalamt statt (BF-Bel. 12 und 13). Die Beschwerdeführerin gab hauptsächlich zu Protokoll, dass sie sich emotional gesehen vom Team noch nicht voll angenommen fühle. Es seien noch «Defizite» vorhanden, so ihre Verletzlichkeit und die darauffolgenden Reaktionen. Das Ein- stiegsgespräch zusammen mit dem C.__ sei klärend gewesen. Der Amtsvorsteher erwähnte seinerseits, dass der Wiedereinstieg in dieser Form richtig gewählt gewesen sei. Der Eindruck der Beschwerdeführerin sei gut, er empfinde sie als ausgeglichener, konzentrierter sowie fo- kussierter. Betreffend «Feedback» gab es gemäss Protokoll vom 7. Januar 2020 einige Dis- kussionen, wobei unterschiedliche Wahrnehmungen im Gespräch dargestellt wurden (z.B. Fehlerkultur). Auch an der Sitzung vom 5. Februar 2020 teilte die Beschwerdeführerin mit, dass es ihr soweit gut gehe und sie gerne per 1. März 2020 wieder voll arbeiten möchte. Sie äusserte gemäss Protokoll jedoch Zweifel, ob die Arbeitsbelastung sowie die Übernahme des Bereiches D.__ gelingen werde. Zudem sehe sie zusätzliche Belastungsfaktoren im Zusam- menhang des «neuen» Computerprogrammes. Emotional gesehen seien einzelne Personen ihr gegenüber freundlicher als früher. Sie fühle sich jedoch immer noch in vielen Dingen per- sönlich angesprochen resp. verantwortlich. Der Amtsvorsteher gab zu Protokoll, dass die Leis- tung der Beschwerdeführerin «tiptop» sei. Anlässlich der Sitzung wurde sodann die neue Ar- beitszeit und -einsätze geregelt. Betreffend Kommunikation bei «schwierigen» arbeitsrele-
18│31 vanten Themen wurde vereinbart, dass diese schriftlich abgefasst und an den Amtsvorsteher sowie an die Vorsteherin-Stv. Personalamt zu senden seien.
5.2.3 Nachdem die Beschwerdeführerin ab Anfang März 2020 kein Arztzeugnis mehr brauchte und die «normale» Arbeitstätigkeit wieder aufgenommen hatte, führte der Amtsvorsteher am 8. Ap- ril 2020 ein Austauschgespräch mit der Beschwerdeführerin durch. Bei den Akten findet sich sodann eine weitere Zielvereinbarung vom 15. April 2020 für den Zeitraum vom 17. April bis 19. Juni 2020 (AI-A-5a, BF-Bel. 14). Die darin geschilderte Ausgangslage deckt sich weitge- hend mit den Vorhaltungen in den Zielvereinbarungen vom 17. Mai 2019 und 25. November 2019 (vgl. AI-A-2 und 4). Zum Thema Zurückweisung und Freundlichkeit gegenüber Kunden wird jedoch neu festgehalten, dass dieser Themenpunkt nicht beurteilt werden könne, da keine Kundenrückmeldung (...) gemeldet worden seien. Es könne davon ausgegangen werden, dass sich diesbezüglich Verbesserungen ergeben hätten (AI-A-5a und b). Die bisherigen Ziel- werte «Kundenfreundlichkeit», «Kein Massregeln von __» etc. wurden dennoch eins zu eins übernommen und erneut als Ziele definiert. Die Beschwerdeführerin hat die Zielvereinbarung am 17. April 2020 unterzeichnet, allerdings mit dem sinngemässen Vorbehalt, dass sie damit lediglich die Kenntnisnahme der Zielvereinbarung, nicht jedoch die Zustimmung zur beschrie- benen Ausgangslage bestätige. Weil die massiven Vorwürfe, insbesondere ihr Verhalten am Arbeitsplatz, bereits damals so belastet für sie gewesen seien, sei sie krankheitshalber statio- när und ambulant behandelt worden. Noch heute – nach all den professionellen und ihren persönlichen Bemühungen, wieder ins Gleichgewicht zu kommen – stünden dieselben Vor- würfe unverändert im Raum. Sie habe jedoch in dieser persönlichen Krise eine positiv spür- bare Entwicklung machen können. Die erneute Vorlage dieses Dokuments sei destabilisie- rend. Diese beruflich unbefriedigende Situation belaste sie zusehends. Schliesslich würde sie die Beurteilung/Messbarkeit der Zielwerte, insbesondere in Bezug auf «Freundlichkeit», inte- ressieren. Ihre Arbeitsbelastung im 60% Pensum sei gross und führe zu Stress.
5.2.4 Am 19. Juni 2020 fand schliesslich ein Abschlussgespräch mit der Beschwerdeführerin über die vom Vorgesetzten für den Zeitraum vom 17. April bis zum 19. Juni 2020 definierten Ziel- vereinbarungen und Zielwerte statt (AI-A-6). Der Beschwerdeführerin wurde dazu gleichentags schriftlich mitgeteilt, dass sie viele der Zielsetzungen erfülle oder daran arbeite dies zu tun, was alle sehr freue. Man hoffe, dass diese positive Nachricht mit der Aufhebung des
19│31 Zielvereinbarungszeitraums noch einmal einen weiteren positiven Schub auslöse und ihre Be- mühungen im Rahmen der genannten Themenpunkte (Kommunikation intern, Kommunikation extern, Verbesserung der Dienstleistung) nicht nachlassen würden. In diesem Sinne würden die Zielvereinbarungen als erfüllt betrachtet. Diese Zielvereinbarungen sind hier mithin nicht mehr zu bewerten und für die streitige Kündigung nicht massgeblich.
5.2.5 Nach über einem Jahr wurde das Verhalten der Beschwerdeführerin anlässlich des Mitarbei- tergesprächs betreffend die Thematik «Unfreundlichkeit» vom 12. August 2021 erneut bemän- gelt. Im Mitarbeiterbeurteilungstool «Confer» wurde eine Zielvereinbarung der Freundlichkeit bis zum 31. Dezember 2021 festgehalten. Da sich nach Meinung des Arbeitgebers leider nichts zum Besseren verändert hatte, fand nach weniger als einem Monat am 9. September 2021 ein ausserordentliches Gespräch mit der Beschwerdeführerin statt. Es wurden weitere Zielver- einbarungen für den Zeitraum vom 9. September 2021 bis 10. November 2021 definiert (AI-A-7), welche von der Beschwerdeführerin nicht unterzeichnet wurden (AI-A-8 und 9, S. 1). Mit E-Mail vom 14. September 2021 äusserte sich die Beschwerdeführerin dazu und wies – wie bereits früher – auf die grosse Arbeitsbelastung und die nach ihrer Meinung damit zusam- menhängenden massiven Schlafstörungen hin (AI-A-8). Auf dieses Mailschreiben hat die Be- schwerdegegnerin gemäss Aktenlage offenbar nie reagiert. Stattdessen kam es bereits am 27. Oktober 2021 erneut zu einem Zwischengespräch mit dem Hinweis auf die fehlende Un- terzeichnung der Zielvereinbarungen und dass die Ziele nicht wie erhofft erfüllt worden seien. Der Beschwerdeführerin wurde gleichzeitig – ohne Abwarten der festgesetzten Zielvereinba- rungsfrist bis 10. November 2021 – die Kündigung des Arbeitsverhältnisses nach Ablauf der Frist angedroht (AI-A-9). Im Abschlussgespräch zu den Zielvereinbarungen wurde der Be- schwerdeführerin am 17. November 2021 – also rund drei Wochen nach Kündigungsandro- hung und zwei Monate nach der Zielvereinbarung vom September 2021 – schliesslich mitge- teilt, dass ihr Verhalten weiterhin nicht den Erwartungen entspreche und daher beabsichtigt werde, das Arbeitsverhältnis gestützt auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a des Personalgesetzes aufzulösen (AI-A-10). Der Beschwerdeführerin wurde das rechtliche Gehör gewährt (AI-A-10 und 11a, AI-A-13).
20│31 6. 6.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet zunächst die Angemessenheit der Bewährungsfrist (Art. 59 Abs. 2 PersG). Es ist daher als Erstes die formelle Gültigkeit der streitigen Kündigung zu prü- fen.
6.2 Aus dem dargestellten Sachverhalt geht hervor, dass die Beschwerdegegnerin die am 12. August 2021 angesetzte Zielvereinbarungsfrist von 4 ½ Monaten (bis 31. Dezember 2021) nach weniger als einem Monat (am 9. September 2021) unterbrochen und neue, weitgehend gleiche Zielvereinbarungen mit verkürzter Frist bis 10. November 2021 definiert hat. Anschlies- send drohte sie der Beschwerdeführerin am 27. Oktober 2021 – noch während laufender und ohnehin schon verkürzter Zielvereinbarungsdauer – die Kündigung nach Fristende an (AI-A-9). Damit hat die Beschwerdegegnerin die Frist der laufenden Zielvereinbarungen impli- zit als Bewährungsfrist übernommen. Die effektive Bewährungsfrist betrug jedoch nur noch rund zwei Wochen bis 10. November 2021 und fiel bei einem 60%-Pensum offensichtlich viel zu kurz aus und kann nicht als «angemessen» im Sinne von Art. 59 Abs. 2 PersG gutgeheissen werden, denn sie widerspricht Sinn und Zweck des Artikels. Der Beschwerdeführerin wurde keine reelle Chance zur Verbesserung und mithin zur Bewährung gegeben. Die Länge der Frist kann zwar praxisgemäss etwas kürzer sein, wenn die Mahnung nicht ganz überraschend kommt, 14 Tage erscheinen jedoch so oder so als zu kurz, zumal eine sinnvolle Bewährungs- frist in der Regel zwischen zwei und sechs Monaten beträgt.
6.3 Die Beschwerdegegnerin scheint zu verkennen, dass das Ansetzen der Bewährungsfrist nach Art. 59 Abs. 2 PersG unabdingbar mit einer Kündigungsandrohung zusammenhängt. Wird eine Kündigung aufgrund unbefriedigender Leistung oder unbefriedigendem Verhalten in Aussicht genommen, so ist dies der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter im Rahmen einer Mitarbeiterbe- urteilung oder einer Mahnung zu eröffnen und es ist eine angemessene Bewährungsfrist ein- zuräumen. Es kann daher in der Regel nicht zulässig sein, dass eine früher angesetzte Ziel- vereinbarungsfrist nachträglich – bei Kündigungsandrohung – als Bewährungsfrist ausgelegt wird, denn die Konsequenzen bei ausbleibender Verbesserung müssen der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter bereits zu Beginn der Bewährungsfrist bekannt sein. Ebenso bekannt und klar müssen auch die Bewährungsziele sein, andernfalls die angestellte Person nicht
21│31 nachvollziehen kann, was von ihr verlangt wird. Wie die nachfolgenden Erwägungen noch zei- gen werden, war vorliegend nicht nur die Bewährungsfrist zu kurz, sondern es fehlte der Kritik bzw. den Bewährungszielen auch an der genügenden Deutlichkeit, so dass sowohl die Erwar- tungen an die Beschwerdeführerin im Hinblick auf ihr Verhalten nicht ausreichend klar waren als auch die Konsequenzen bei ausbleibender Verbesserung. Ohne Konkretisierung eines be- haupteten Fehlverhaltens besteht keine Möglichkeit zur Verbesserung, was dem beschriebe- nen Sinn und Zweck einer Bewährungsfrist diametral entgegensteht. Im Übrigen sei ange- merkt, dass die Bewährungsfrist im vorliegenden Fall selbst dann noch als zu kurz bewertet werden müsste, wenn man von der im August 2021 angesetzten und gekürzten bzw. vorzeitig abgebrochenen Zielvereinbarungsfrist ausgehen würde.
6.4 Die Beschwerdegegnerin geht denn auch fehl in der Annahme, dass sich die Beschwerdefüh- rerin bereits ausreichend habe bewähren können, da mehrmals Zielvereinbarungen erlassen worden seien. Dazu ist festzustellen, dass die bis zum 19. Juni 2020 definierten Zielvereinba- rungen und Zielwerte von der Beschwerdegegnerin allesamt als erfüllt erachtet wurden und sich die Beschwerdeführerin bis dahin in den Augen der Beschwerdegegnerin bewährt hat (AI-A-6). Diese früher angesetzten Zielvereinbarungsfristen können daher vorliegend keine Rolle mehr spielen und dürfen nicht als Bewährungsfristen im Sinne von Art. 59 Abs. 2 PersG ausgelegt werden. Bis zum 27. Oktober 2021 hat die Beschwerdegegnerin sodann nie klar signalisiert, dass die gerügten Mängel für sie einen Schweregrad aufweisen, der bei Nichtbe- hebung eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses nach sich ziehen wird. Eine drohende Kündi- gung erwähnte die Beschwerdegegnerin gegenüber der Beschwerdeführerin erstmals am 27. Oktober 2021 (AI-A-9). Die Beschwerdegegnerin wäre daher gehalten gewesen, der Be- schwerdeführerin ab diesem Zeitpunkt eine angemessene Bewährungsfrist anzusetzen und ihr eine letzte Chance einzuräumen, das in den Augen der Beschwerdegegnerin nicht korrekte Verhalten zu ändern (vgl. BGer 4A_384/2014 vom 12. November 2014 E. 5.2).
6.5 Die Beschwerdegegnerin kann sich schliesslich auch nicht darauf berufen, dass eine Bewäh- rungsfrist im vorliegenden Fall ohnehin nicht dazu führen werde, dass sich die Beschwerde- führerin verbessern wolle oder könne. Als Erstes vermag die Beschwerdegegnerin diesen Standpunkt weder substantiiert zu belegen noch gibt es für diese Mutmassung irgendwelche Anhaltspunkte in den Akten. Ganz im Gegenteil haben ja auch die früheren Zielvereinbarungen
22│31 nach Meinung der Beschwerdegegnerin ihren Zweck erfüllt, andernfalls sie diese nicht als er- reicht erachtet hätte (AI-A-6). Und zweitens kann sich die Beschwerdeführerin wie gesagt nur bewähren, wenn man ihr das unbefriedigende Verhalten anhand konkreter Beispiele aufzeigt und ihr die Erwartungen im Hinblick auf ihr Verhalten auch klar mitteilt, was vorliegend nicht der Fall war (vgl. nachfolgende Erwägungen). Die Beschwerdeführerin macht daher auch nicht zu Unrecht geltend, dass es für sie immer schwieriger werde, sich zu bewähren, wenn sie sich dem ständigen Druck unklarer und unsubstantiierter Vorwürfen und Bewährungszielen ausge- setzt sehe. Ein Verzicht auf eine Bewährungsfrist oder eine Verkürzung derselben ist schliess- lich gemäss Lehre und Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen möglich und ist stets sehr zu- rückhaltend zu handhaben. Die Bewährungsfrist darf denn auch nicht zur blossen Farce ver- kommen.
6.6 Das formelle Vorgehen der Beschwerdegegnerin vermag mithin die Anforderungen an die Be- währungsfrist nach Art. 59 Abs. 2 PersG nicht zu erfüllen. Die effektive Bewährungsfrist war weder angemessen noch waren die Bewährungsziele – wie die nachfolgenden Erwägungen zeigen werden – klar formuliert. Die streitige Kündigung ist daher bereits wegen Verletzung von Art. 59 Abs. 2 PersG formell ungültig.
Die Beschwerdeführerin macht darüber hinaus auch eine materielle Ungültigkeit der Kündi- gung geltend, und zwar wegen Fehlens eines wesentlichen Kündigungsgrundes. Sie trägt hauptsächlich vor, dass die Beschwerdegegnerin den Kündigungsgrund der fehlenden Sozi- alkompetenz nicht rechtsgenüglich habe darlegen können. Die Vorhaltungen seien unsubstan- tiierte Behauptungen.
7.1 Den Zielvereinbarungen vom 9. September 2021 kann entnommen werden, dass das Verhal- ten der Beschwerdeführerin «aus diversen eigenen Erfahrungen des Amtsleiters und auch aus Rückmeldungen anderer Mitarbeitenden wie auch aus einer Diskussion in der Geschäftslei- tung von gemachten Erfahrungen» als «unfreundlich und abweisend» wahrgenommen worden sei. Das «schlechte Sozialverhalten» der Beschwerdeführerin wirke als «Stimmungskiller» in das ganze Team der Z.__ direktion. Daher sei die Zielsetzung der Freundlichkeit bis zum 31. Dezember 2021 als eigene Zielsetzung im Mitarbeiterbeurteilungstool «Confer» gesetzt
23│31 worden (vgl. AI-A-7 «Ausgangslage»). Es wurden ferner folgende Zielvereinbarungen und Ziel- werten ab 9. September bis 10. November 2021 ausgestellt (AI-A-7), welche die Beschwerde- führerin nicht unterzeichnete (AI-A-8 und 9, S. 1):
Zielvereinbarungen Zielwert 1
2 3 Kommunikation intern (Z.__direktion)
Auf Wunsch des Personalamtes und des Amtsvorstehers kam es, wie bereits erwähnt wurde, am 27. Oktober 2021 zu einem Zwischengespräch zu diesen Zielvereinbarungen (AI-A-9). Die Beschwerdeführerin wurde darauf aufmerksam gemacht, dass die Zielvereinbarung trotz Auf- forderung nicht unterschrieben und aus Sicht des Amtsvorstehers wie auch von Seiten Fach- vorgesetzte C.__ nicht wie erhofft, erfüllt worden seien. Im Einzelnen wurde ausgeführt, sie werde als «gestresst wahrgenommen» und es werde ein «innerer Widerstand» festgestellt. Ihr Grüssen werde «nicht als wirklich freundlich wahrgenommen». Ihr «momentanes Verhalten» reiche dem Amtsvorsteher nicht aus, um die gesetzte Zielvereinbarung erfolgreich zu erfüllen. «Er erwarte mehr!». Der Amtsvorsteher fragt sodann, ob sich die Beschwerdeführerin an die- sem Arbeitsplatz am richtigen Ort befinde. Er «spüre nicht», dass sie gerne zur Arbeit komme. Es könne in ihrem Arbeitsumfeld «nicht wahrgenommen» werden, dass sie ihre Arbeit gerne erledige. Der Amtsvorsteher erwarte eine «merkliche Besserung im Verhalten», ansonsten es nach Ablauf der gesetzten Frist der Zielvereinbarung zu einer Kündigung kommen werde. Die Beschwerdeführerin teilte demgegenüber mit, dass sie wieder in ärztlicher Behandlung sei und sie ihr Auftreten als freundlich und hilfsbereit einschätze. Sie verhalte sich nach bestem Wis- sen und Gewissen. Sie sei der Meinung, dass sie alle freundlich grüsse und sich als hilfsbereit und zuvorkommend erweise. Die Entgegennahme von neuen Arbeiten erfülle sie und sie führe alle an sie gerichteten Arbeitsaufträge korrekt aus. In Sitzungen arbeite sie kooperativ mit. Hinsichtlich der Nichtunterzeichnung der Zielvereinbarungen stützte sich die Beschwerdefüh- rerin auf ihre E-Mail vom 14. September 2021 und wies gleichzeitig auch auf eine fehlende Zielgrösse hin, insbesondere in Bezug auf nachvollziehbare Messbarkeit der Zielvorgaben (SMART). Der Amtsvorsteher hat dem entgegengehalten, dass Ziele im Verhalten nicht SMART abgebildet werden könnten. Mit ihrer Unterschrift bestätige die Beschwerdeführerin zudem nur, dass ihr die Zielvereinbarungen eröffnet worden seien und sie diese zur Kenntnis
24│31 genommen habe. Die Beschwerdeführerin wies ferner darauf hin, dass die Kursumfragen im- mer positiv beurteilt worden seien. Dagegen wendete der Amtsvorsteher ein, dass er explizit das Sozialverhalten und die Dienstfertigkeit anspreche und nicht die Qualität der geleisteten Arbeit. Die Beschwerdeführerin räumte schliesslich gemäss Aktennotiz des Personalamts ein, dass sie gestresst sei, dies auch mit dem Druck der laufenden Zielvereinbarungen. Sie habe das Gefühl, sie werde für Sachen angeklagt, welche sie nicht nachvollziehen könne und sie fühle sich in ihrer Authentizität in der Z.__ direktion nicht respektiert (AI-A-9). Im Abschlussgespräch zu den Zielvereinbarungen bzw. im Mitarbeitergespräch vom 17. November 2021 wurde der Beschwerdeführerin mitgeteilt, dass ihr Verhalten eine Erfüllung der Zielvereinbarung nicht rechtfertige und sie somit die Zielvereinbarung nicht erfüllt habe, was zur Folge habe, dass beim Regierungsrat die Kündigung beantragt und ihr hiermit das rechtliche Gehör gewährt werde (AI-A-10 und 11a). Der Beschwerdeführerin wurde zudem die Möglichkeit eines Aufhebungsvertrages mit einer Freistellung unterbreitet. Die Beschwerde- führerin zeigte sich anlässlich dieses Gesprächs sehr enttäuscht und äusserte klar den Wunsch, mit den einzelnen Personen, welche sie schlecht qualifiziert haben, sprechen zu kön- nen. Auch äusserte sie den Wunsch, konkret zu wissen, welche Personen sich wann und wo über eine schlechte Behandlung ihrerseits beklagt hätten. Sie machte geltend, es handle sich immer nur um punktuelle Kritik, welche nicht ins Verhältnis gestellt werde. Für sie sei die Ver- trauensbasis unter null. Unter solchen Voraussetzungen und Anschuldigungen sei es auch für sie sehr schwierig, die gestellten Anforderungen zu erfüllen. Aufgrund ihrer Krankheit und der Mehrarbeit erwarte sie Hilfe von der Z.__ direktion (AI-A-10). Mit Stellungnahme vom 13. Dezember 2021 nahm die Beschwerdeführerin das rechtliche Gehör wahr (AI-A-13). Da dieses nach Meinung der Beschwerdegegnerin keine neuen Erkenntnisse ergab, sprach sie mit Verfügung vom 17. Mai 2022 unter Zustimmung des Regierungsrats (vgl. RRB Nr. 308 vom 17. Mai 2022) schliesslich die Kündigung aus. Diese begründete sie hauptsächlich damit, dass die Beschwerdeführerin die Zielvereinbarung vom 9. September 2021 trotz Aufforderung nicht unterschrieben und die gesetzte Zielvereinbarung bzw. die Zielwerte «Freundliches Auf- treten», «Entgegennahme von neuen Arbeiten ohne Widerspruch», «Kundenfreundlichkeit» und die «Freundlichkeit gegenüber Mitarbeitenden» trotz wiederholter Abmahnung nicht erfüllt habe. Ihr Verhalten entspreche nicht den Erwartungen (BF-Bel. 22, E. 1.2 und 1.3; vgl. auch oben E. 3.1).
25│31 7.2 7.2.1 Hinsichtlich der Gültigkeit der Kündigung obliegt die Beweislast wie erwähnt dem Arbeitgeber, d.h. die kündigende Behörde hat das Vorliegen des Kündigungsgrundes zu beweisen (vgl. oben E. 4.4).
7.2.2 Vorliegend ist aufgrund der Beweislage nicht erstellt, dass sich die Beschwerdeführerin nach dem Schreiben vom 19. Juni 2020, mit welchem die früheren Zielvereinbarungen als erfüllt angesehen wurden (AI-A-6), nicht wohl verhalten hätte. Die Beschwerdegegnerin hat zwar die Zielsetzung der Freundlichkeit bis zum 31. Dezember 2021 als eigene Zielsetzung im Mitar- beiterbeurteilungstool «Confer» gesetzt (vgl. AI-A-7 «Ausgangslage») und am 9. September 2021 neue Zielvereinbarungen und Zielwerte definiert. Des Weiteren fand am 27. Oktober 2021 ein Zwischengespräch zu diesen Zielvereinbarungen statt (AI-A-9), bei welchem die Be- schwerdegegnerin erneut ihre Unzufriedenheit hinsichtlich des Verhaltens der Beschwerde- führerin äusserte. Es wurden jedoch zu keinem Zeitpunkt konkrete Fälle von kündigungsrele- vanter Unfreundlichkeit substantiiert vorgetragen. Die Beschwerdegegnerin beliess es statt- dessen bei allgemeinen Anschuldigungen, die weder von der Beschwerdeführerin noch vom Gericht objektiv überprüft werden können.
7.2.3 Im Einzelnen wird der Beschwerdeführerin vorgehalten, sie werde als «gestresst wahrgenom- men», es werde ein «innerer Widerstand» festgestellt, ihr Grüssen werde «nicht als wirklich freundlich wahrgenommen», ihr «momentanes Verhalten» reiche dem Amtsvorsteher nicht aus, um die gesetzte Zielvereinbarung erfolgreich zu erfüllen, «Er erwarte mehr!», er «spüre nicht», dass sie gerne zur Arbeit komme, es könne in ihrem Arbeitsumfeld «nicht wahrgenom- men» werden, dass sie ihre Arbeit gerne erledige und der Amtsvorsteher erwarte eine «merk- liche Besserung im Verhalten» (AI-A-9). Ferner wird der Beschwerdeführerin auch vorgehal- ten, sie werde als «unfreundlich und abweisend» wahrgenommen und das «schlechte Sozial- verhalten» wirke als «Stimmungskiller» in das ganze Team der Z.__ direktion. All diese Ein- drücke beruhen gemäss Akten auf persönlichen Erfahrungen des Amtsvorstehers und be- haupteten Rückmeldungen anderer Mitarbeitenden sowie auf einer Diskussion in der Ge- schäftsleitung (vgl. AI-A-7 und -9). Konkrete Vorfälle mit bestimmten Personen (Vorgesetzten, Mitarbeitenden, [...] etc.) wurden dagegen – auch auf wiederholtes Nachfragen der
26│31 Beschwerdeführerin hin – nicht ausgewiesen. Auch die Aussagen des Amtsvorstehers, «Er erwarte mehr!» sowie dass das Verhalten der Beschwerdeführerin «eine Erfüllung der Zielver- einbarung nicht rechtfertige» oder dass ihr Verhalten nicht den Erwartungen entspreche und die «Weiterführung des Arbeitsverhältnisses würde aus Arbeitgebersicht eine unzufriedenstel- lende Situation darstellen» (AI-A-10 und 11a) sind zu pauschal und zu wenig greifbar. Die Beschwerdegegnerin hat nie erklärt, inwiefern sich die behauptete «Unfreundlichkeit» und das «abweisende Verhalten» konkret gezeigt hat. Es mangelt klar an Fallbeispielen, weshalb auch im Dunklen bleibt, welche Personen wann und was bemängelt haben. Solche allgemeinen Anschuldigungen reichen gemäss Lehre und Rechtsprechung zur Beweisführung nicht aus.
7.2.4 Ferner gilt es zu beachten, dass persönliche Wahrnehmungen immer subjektiv sind, denn sie werden anhand persönlicher Erfahrungen interpretiert und verarbeitet. Dadurch kann ein ein- zelnes Ereignis von unterschiedlichen Personen auf verschiedenste Art und Weise wahrge- nommen werden. Daher sind vom Arbeitgeber bei vorgeworfener «Unfreundlichkeit» zwingend konkrete Vorfälle zu dokumentieren, so dass Vorhaltungen sowohl vom betroffenen Mitarbeiter als auch im Streitfall vom Gericht nachvollziehbar und objektiv überprüfbar werden. Ein sub- jektiv empfundenes, nicht freundliches Grüssen oder ein ebenfalls subjektives Nichtspüren, dass die Beschwerdeführerin gerne zur Arbeit komme, vermag diesem Anspruch nicht zu ge- nügen. Die vorgeworfene Unfreundlichkeit wurde von der Beschwerdegegnerin zwar mehrfach angesprochen, sie vermochte diese jedoch wie gesagt nicht anhand konkreter Fallbeispiele oder negativer Kundenrückmeldungen (...) zu beweisen. Hinsichtlich Kundenzufriedenheit im D.__-Bereich hätte im Übrigen nach Meinung der Beschwerdeführerin beispielsweise auch die Auflage einer TRAININGPlus Evaluation Aufschluss über ihr Verhalten geben können.
7.2.5 Die von der Beschwerdeführerin hinsichtlich Verhalten und Sozialkompetenz aufgelegten Ar- beitszeugnisse früherer Arbeitgeber seit 1984 (vgl. BF-Bel. 26) sowie die Belege ihres Umfelds (so auch von einer Arbeitskollegin) und ihrer nebenberuflichen Tätigkeiten (BF-Bel. 27-31) at- testieren der Beschwerdeführerin sodann durchwegs eine gute Sozialkompetenz und vermö- gen die unsubstantiierten Vorwürfe der Beschwerdegegnerin zumindest in Frage zu stellen. Die Rückmeldungen sind allesamt positiv und stehen im auffälligen Gegensatz zu den hier behaupteten Vorwürfen. Dass ein Mitarbeiter oder eine Mitarbeiterin ab und an nicht mit den Teamkolleginnen und Teamkollegen in die Pause geht, ist ferner verständlich und kann der
27│31 Beschwerdeführerin wohl kaum als kündigungsrelevantes Verhalten vorgehalten werden, zu- mal diese ja auch seit Beginn ihrer Anstellung in regelmässigen Abständen beklagt hat, sie habe zu viel Arbeit. Die Behauptung, dass es die Beschwerdeführerin vorgezogen habe, ihre Pausen lieber alleine zu verbringen, ist völlig unsubstantiiert. Wäre dieser Punkt für die Be- schwerdegegnerin im Übrigen tatsächlich relevant gewesen, so hätte sie diesen als Zielwert klar definieren können. Auch aus dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin die Zielverein- barung vom 9. September 2021 nicht unterzeichnet hat, kann nicht per se auf eine vorwerfba- res «unfreundliches Verhalten» geschlossen werden. Es wird denn auch nicht weiter erörtert, inwiefern die Nichtunterzeichnung «typisch» für das nichteinsichtige Verhalten der Beschwer- deführerin sein soll. Mit der Nichtunterzeichnung wollte die Beschwerdeführerin offensichtlich lediglich festhalten, dass sie damit nicht einverstanden war und hat sich insofern – entgegen der Meinung der Vorinstanz (vgl. Vernehmlassung Zu Ziff. 1.3) – auch gegen die unsubstanti- ierten Vorwürfe gewehrt. Ein rechtsmissbräuchliches Verhalten der Beschwerdeführerin (vgl. Vernehmlassung, Zu Ziff. 1.9-1.10, S. 3) ist in diesem Zusammenhang nicht erstellt. Mit der Beschwerdeführerin ist schliesslich einig zu gehen, dass auch die Vorinstanz die behauptete «Unfreundlichkeit» im angefochtenen RRB schlicht als Tatsache betrachtet und die Vorwürfe nicht näher verifiziert hat.
7.2.6 Selbst wenn übrigens das Gericht zur Beurteilung der vorliegenden Kündigung auch die frühe- ren (vor dem 19. Juni 2020) Abmahnungen und Zielvereinbarungen bzw. Zielwerte mitberück- sichtigen würde, käme man zu keinem anderen Ergebnis, denn auch dannzumal wurden keine konkreten Fallbeispiele und Vorfälle von kündigungsrelevanter Unfreundlichkeit substantiiert vorgetragen. Die Beschwerdegegnerin hat zwar damals ihre Gründe offengelegt (... und Mit- arbeiter anderer Abteilungen hätten sich beklagt), konnte aber auch diese nicht ausreichend untermauern. Ganz im Gegenteil wurde in der Zielvereinbarung vom 15. April 2020 sogar fest- gehalten, dass der Themenpunkt der Zurückweisung und Freundlichkeit gegenüber Kunden nicht beurteilt werden könne, da keine Kundenrückmeldungen (...) gemeldet worden seien. Es könne davon ausgegangen werden, dass sich diesbezüglich Verbesserungen ergeben hätten (AI-A-5a und b).
28│31 7.2.7 Letztlich müssen auch die vorgegebenen Ziele stets klar formuliert, realistisch (erreichbar) und möglichst messbar sein. Pauschalziele wie «freundliches Auftreten» oder «Kundenfreundlich- keit» etc. (vgl. AI-A-7) reichen nicht aus. Den von der Beschwerdegegnerin definierten Zielver- einbarungen/Bewährungsziele und Zielwerte fehlt es zweifelsohne an der genügenden Deut- lichkeit. Sie sind nicht präzise abgefasst und es handelt sich auch nicht um objektiv messbare Zielgrössen. Umso mehr wäre es im vorliegenden Fall die Pflicht des Arbeitgebers gewesen, seine Vorwürfe anhand von konkreten Sachverhalten (Vorfällen) und Personen auszuweisen und zu dokumentieren.
7.3 Insgesamt liegen nicht ausreichend Beweise für eine mangelnde Sozialkompetenz vor. Der Kündigungsgrund der fehlenden Sozialkompetenz wurde nicht rechtsgenüglich dargelegt. Es liegen keine sachlichen Gründe vor, die für Dritte nachvollziehbar wären. Der Kündigungs- grund der ungenügenden Kooperation mit Vorgesetzten und Mitarbeitenden im Sinne der ge- meinsamen Zielsetzung (Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4a PersG) wurde schliesslich weder von der Be- schwerdegegnerin noch von der Vorinstanz näher erläutert und substantiiert vorgetragen. Es bleibt daher auch unergründlich, inwiefern eine Weiterbeschäftigung der Beschwerdeführerin demjenigen einer gut funktionierenden Verwaltung widersprechen könnte. Die ausgespro- chene Kündigung ist somit sowohl formell als auch materiell mangelhaft, weshalb sie unzuläs- sig ist.
Mangels substantiiertem Kündigungsgrund kann schliesslich offenbleiben, ob die Kündigung im vorliegenden Fall unverhältnismässig und persönlichkeitsverletzend war. Gleiches gilt in diesem Verfahren für die Frage nach der Erfüllung der Fürsorgepflicht (Art. 17 PersG).
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und festzustellen, dass die Kündigung gemäss Beschluss des Regierungsrates des Kantons Nidwalden (RRB) Nr. 470 vom 23. Au- gust 2022 gestützt auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a PersG unzulässig ist.
29│31 10. 10.1 Da der Streitwert unter Fr. 30'000.– liegt (vgl. Präsidialschreiben an RA Ueberschlag vom 19. September 2022), werden keine Verfahrenskosten erhoben (Art. 79a Abs. 1 PersG i.V.m. Art. 114 lit. c ZPO [SR 272]).
10.2 Im Rechtsmittelverfahren ist der ganz oder teilweise obsiegenden Partei eine angemessene Entschädigung zulasten der unterliegenden Partei zuzuerkennen (Art. 123 Abs. 2 VRG). Für das Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht als Kollegialgericht beträgt das ordent- liche Honorar Fr. 400.– bis Fr. 6'000.– (Art. 47 Abs. 3 PKoG). Massgebend für die Festsetzung des Honorars innerhalb der in diesem Gesetz vorgesehenen Mindest- und Höchstansätze sind die Bedeutung der Sache für die Partei in persönlicher und wirtschaftlicher Hinsicht, die Schwierigkeit der Sache, der Umfang und die Art der Arbeit sowie der Zeitaufwand (Art. 33 PKoG). Die von der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin eingereichte Honorarrechnung vom 11. November 2022 weist einen Gesamtbetrag von Fr. 12'323.63 auf. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus einem Honorar von Fr. 11'208.35 für 2690 Arbeitsminuten à Fr. 250.–/Std. [Fr. 2690 : 60 x Fr. 250.–] und Auslagen in Höhe von Fr. 234.20 sowie 7.7 % MWST in Höhe von Fr. 881.08. Die Kostennote liegt damit weit ausserhalb des vorgegebenen Gebührenrahmens und ist an- gemessen zu kürzen. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Beschwerdeschrift mit einem Umfang von 21 Seiten nicht ausserordentlich umfangreich war und mit der freigestellten Replik keine wesentlichen neuen Tatsachen vorgetragen wurden. Dass man zu den in der Vernehmlassung vorgetragenen Vorwürfen jedoch nochmals Stellung genommen hat, ist nachvollziehbar. Ferner spricht zugunsten der Beschwerdeführerin, dass der Ausgang des Verfahrens für sie von grosser finanzieller Bedeutung ist und es offensichtlich nicht einfach war, die unzureichend substanziierten Vorwürfe der Beschwerdegegnerin zu widerlegen. Ebenfalls ist zu Gunsten der Beschwerdeführerin zu berücksichtigen, dass sie aufgrund der unzulässigen Kündigung und des ausserordentlich schlechten Arbeitszeugnisses glaubhaft Nachteile bei der Arbeitssuche bzw. den Sozialversicherungsleistungen erlitten hat und folg- lich die anwaltlichen Aufwendungen für das Verfahren mit überdurchschnittlichem Einsatz er- folgen durften. In Würdigung all dieser Umstände erscheint eine Parteientschädigung von
30│31 insgesamt Fr. 6'175.75 (Honorar Fr. 5'500.–, Auslagen Fr. 234.20.–, MWST Fr. 441.55 [7.7%]) angemessen.
Dieser Entscheid stellt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG dar (vgl. BGer 8C_724/2014 vom 29. Mai 2015), da die beschwer- deweise Anfechtung der Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses im Kan- ton Nidwalden gemäss Art. 61 ff. PersG ein zweistufiges Verfahren zur Folge hat: Nachdem mit dem vorliegenden Entscheid die Unzulässigkeit der Kündigung vom 23. August 2022 fest- gestellt wurde, werden in einem nächsten Schritt die Folgen nach Art. 64 PersG zu klären sein. Die Folgen der Kündigung können nicht unabhängig von der Frage nach deren Unzulässigkeit beurteilt werden, sondern hängen vielmehr davon ab. Der vorliegende Entscheid hat das Ver- fahren betreffend Kündigung des Arbeitsverhältnisses und deren Folgen mithin nicht abge- schlossen, sondern stellt lediglich einen Schritt auf dem Weg zum Endentscheid dar. Bei Zwischenentscheiden folgt der Rechtsweg jenem der Hauptsache. Dagegen steht in casu die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff. i.V.m. Art. 90 ff. BGG [SR 173.110]). Selbständig eröffnete Zwischenentscheide können in der Regel nur angefochten werden, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Der Nachteil muss rechtlicher Natur und damit auch mit einem für die Berufungsklägerin günstigen Hauptsachenentscheid nicht oder nicht vollständig behebbar sein (BGE 136 II 165, E. 1.2.1, S. 170). Im Übrigen werden die Parteien bezüglich der Anfech- tung des Entscheids über die Zulässigkeit der Kündigung auf das Urteil BGer 8C_724/2014 vom 29. Mai 2015 hingewiesen.
31│31 Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht:
In Gutheissung der Beschwerde wird festgestellt, dass die Kündigung gemäss Be- schluss des Regierungsrates des Kantons Nidwalden (RRB) Nr. 470 vom 23. August 2022 gestützt auf Art. 59 Abs. 1 Ziff. 4 und 4a PersG unzulässig ist.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 6'175.75 (Honorar Fr. 5'500.–, Auslagen Fr. 234.20 und 7.7 % MWST Fr. 441.55) zu bezahlen.
[Zustellung].
Stans, 23. Januar 2023 VERWALTUNGSGERICHT NIDWALDEN Verwaltungsabteilung Die Präsidentin
lic. iur. Livia Zimmermann Die Gerichtsschreiberin
lic. iur. HSG Helene Reichmuth Versand: ________________
Rechtsmittelbelehrung: Ab 1. Juli 2023: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Zustellung beim Schweizerischen Bundesgericht, Av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. i. V. m. Art. 90 ff. BGG; SR 173.110). Die Beschwerde hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthal- ten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angeführten Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG). Für den Fristenlauf gelten die Art. 44 ff. BGG. Siehe auch Urteil BGer 8C_724/2014 vom 29. Mai 2015. Eine allfällige Beschwerde bis 30. Juni 2023 wäre beim Schweizerischen Bundesgericht, Sozialversicherungsrechtliche Abteilung, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.