Raccomandata

Incarto n. 32.2024.1

BS

Lugano 2 settembre 2024

In nome della Repubblica e Cantone Ticino

Il vicepresidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni

Giudice Raffaele Guffi

con redattore:

Marco Bischof, cancelliere

segretario:

Gianluca Menghetti

statuendo sul ricorso per denegata/ritardata giustizia del 3 gennaio 2024 formulato da

RI 1 rappr. da: RA 1

contro

Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona

in materia di assicurazione federale per l'invalidità

ritenuto in fatto

1.1. Con il ricorso in oggetto RI 1, classe 1972, per il tramite dell’avv. RA 1, ha chiesto in via principale che il TCA ordini all’Ufficio AI di emanare una decisione sulla base degli accertamenti effettuati e, in via subordinata, di assegnare all’amministrazione “un ulteriore periodo di massimi 3 mesi per espletare gli ulteriori accertamenti necessari, così da emanare, entro il 31 maggio 2024, una nuova decisione”. L’assicurata ha inoltre chiesto di essere posta al beneficio dell’assistenza giudiziaria, istanza poi ritirata il 15 gennaio 2024 (V).

1.2. Con la risposta di causa 29 gennaio 2024 l’amministrazione ha postulato la reiezione del ricorso. Ripercorrendo l’iter procedurale iniziato con la domanda di prestazioni inoltrata nel febbraio 2019, l’Ufficio AI sostiene che “nel caso concreto non si rilevano ritardi provocati dall’amministrazione o provvedimenti manifestamente inutili posti in atto, che hanno ritardato l’istruttoria. Né periodi di inezia da parte dell’Ufficio AI, che si è attivato con atti continui dal momento della domanda formulata nel 2019, come emerge in maniera manifesta dalla decisione resa al punto no. 1”.

1.3. Con scritto 16 febbraio 2024 l’amministrazione ha informato il TCA di aver emesso lo stesso giorno un progetto di decisione con il quale ha prospettato la reiezione della domanda di prestazioni (IX).

1.4. In data 9 febbraio 2024 la patrocinatrice dell’insorgente ha comunicato al TCA di avere preso “atto con piacere dello stato della pratica e dei più recenti sviluppi; sia precedenti che posteriori all’inoltro del presente gravame, di cui si è venuti a conoscenza solo con la risposta dell’Ufficio AI poiché non si avevano notizie da mesi; pertanto, avendo inteso che la procedura è giunta ormai ai suoi atti finali, parte istante è disposta a ritirare il gravame qualora questo Tribunale decidesse di stralciare senza prelievo di tasse e spese”.

1.5. Con email del 28 marzo 2024 e 5 giugno 2024 l’Ufficio AI ha informato di non avere ancora intimato la decisione formale, avendo il patrocinatore dell’assicurata contestato il progetto di decisione 16 febbraio 2024 mediante l’apporto di diversa documentazione medica, trasmessa al __________ per una presa di posizione. L’amministrazione ha pertanto precisato di essere in attesa della valutazione del __________ e che quindi la fase di audizione non è ancora terminata.

considerato in diritto

in ordine

2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un giudice unico ai sensi dell'art. 49 cpv. 2 LOG (STF 9C_699/2014 del 31 ago-sto 2015; STF 8C_855/2010 dell’11 luglio 2011; STF 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011).

nel merito

2.2. Il motivo del presente ricorso per ritardata/denegata giustizia riguarda, in via principale, la richiesta “di emanare una decisione sulla base degli accertamenti effettuati” e, in via secondaria, “di assegnare all’Ufficio AI un ulteriore periodo di massimi 3 mesi per espletare gli ulteriori accertamenti necessari, così da emanare, entro il 31 maggio 2024 una nuova decisione”.

2.3. Secondo giurisprudenza, vi è diniego di giustizia qualora una autorità giudiziaria o amministrativa non si occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (DTF 114 V 147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati). Sempre secondo la giurisprudenza vi è pure un diniego di giustizia nel caso in cui l'autorità competente si dimostri certo pronta a emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine che appare adeguato, tenuto conto della natura dell'affare nonché dell'insieme delle altre circostanze (STF 9C_841/2008 del 28 novembre 2008 consid. 4.2 con rinvii giurisprudenziali e dottrinali; DTF 131 V 407 consid. 1.1 e 107 Ib 164 consid. 3b entrambe con i riferimenti ivi citati). Decisivo per l'interessato è unicamente il fatto che l'autorità non abbia agito, rispettivamente non abbia agito in maniera tempestiva (DTF 108 V 20 consid. 4c, 103 V 195 consid. 3c). Irrilevanti sono le ragioni che hanno determinato il diniego di giustizia (STFA I 57/02 del 24 ottobre 2002 consid. 3.2).

Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere a una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto ad un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, criteri rilevanti per stabilire se il principio della celerità ai sensi dell’art. 6 n. 1 CEDU è stato rispettato, sono la natura della procedura, la complessità del caso, il comportamento dell'amministrato e il comportamento dell’autorità (sentenza del 23 maggio 2000 nella causa Van Pelt c. Francia, par. 35; sentenza del 29 aprile 1998 nella causa Leterme c. Francia, Racc. 1998-III, pag. 987; vedi anche STF 9C_841/2008 del 28 novembre 2008 e 9C_624/2008 del 10 settembre 2008; DTF 130 I 332, 129 V 411 e 125 V 188; VPB 1983 n. 150 pag. 527 e EuGRZ 1983 pag. 483). Nessuno dei criteri appena menzionati è, preso singolarmente, decisivo. La loro importanza varia a seconda delle circostanze specifiche di ogni causa, le quali impongono un apprezzamento globale (DTF 124 I 139, 142 e i riferimenti ivi citati). Decisivo è unicamente se, in concreto, i motivi che hanno condotto a un ritardo nella procedura o nella decisione sono obiettivamente ingiustificati.

Il principio secondo cui la procedura innanzi al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere semplice e rapida (cfr. art. 15 cpv. 1 Lptca e art. 61 cpv. 1 lett. a LPGA) è espressione di un principio generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 61 consid. 4; cfr., pure, Kieser, ATSG-Kommentar, 2009, ad. art. 61 n. 26 pag. 768).

Dottrina e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (Meyer, Das Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, 1985, pag. 78 e riferimenti alla giurisprudenza federale).

Nella STFA I 841/02 del 25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V pag. 411, l’Alta Corte ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).

Nella DTF 125 V 188, il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare la decisione di sua competenza.

In RAMI 1997 U 286, pag. 339, la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).

In dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L. del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere a ordinare un'ulteriore perizia (Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, pag. 92 segg.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (Plädoyer 6/1998, pag. 67).

Nella STF 9C_831/2008 del 12 dicembre 2008, in una fattispecie nella quale si trattava di valutare i redditi da valido e invalido e in cui erano trascorsi 24 mesi dalla fine dello scambio degli allegati alla pronuncia cantonale, il TF, rilevando che un tale periodo rappresentava una situazione limite, ha concluso per un ritardo inammissibile del giudizio.

Nella STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009, ritenuta la necessità di un apprezzamento minuzioso di numerosi rapporti medici o perizie, il TF non ha ravvisato un ritardo ingiustificato nel periodo di 18 mesi trascorso dalla fine dello scambio degli allegati davanti all’autorità giudiziaria cantonale e il ricorso interposto per denegata giustizia al Tribunale federale.

Nella STF 9C_414/2012 del 12 novembre 2012, tenuto conto del grado di complessità del caso per quanto riguarda la natura dei danni alla salute e la loro incidenza sulla capacità lavorativa, il TF non ha ritenuto eccessivo il periodo di 18 mesi trascorso dalla decisione incidentale di rifiuto ad eseguire una perizia psichiatrica alla resa del giudizio.

Infine, come già accennato (consid. 2.2.) se pendente una causa di denegata giustizia/ritardata giustizia l’autorità amministrativa emana la chiesta decisione, il relativo ricorso è divenuto privo di oggetto (DTF 125 V 373 consid. 1).

2.4. Nella fattispecie in esame, con la risposta di causa ha esaurientemente riassunto la presente procedura:

" La signora RI 1 ha presentato domanda di prestazioni dell'assicurazione invalidità nel febbraio 2019 (inc. Al, doc. 3).

L'UAI ha concesso provvedimento d'intervento tempestivo (cfr. comunicazione del 29 aprile 2019, inc. Al, doc. 23), terminati a seguito di stato non stabilizzato (cfr. rapporto, inc. Al, doc. 30).

A seguito di istruttoria l'UAl ha proposto il riconoscimento del diritto a rendita intera temporanea con progetto di decisione del 28 agosto 2020 (inc. Al, doc. 61).

Il progetto è stato contestato dalla ricorrente, che ha prodotto nuova documentazione medica con le osservazioni (inc. Al, doc. 64).

Aggiornati gli atti medici (cfr. annotazione del SMR del 10 novembre 2020, richiesta di aggiornamento a vari specialisti, inc. Al, doc. 66), l'UAl ha pronunciato il nuovo progetto di decisione del 14 aprile 2021, confermando la rendita temporanea (inc. Al, doc. 79).

La ricorrente, tramite l’avv. RA 1, ha presentato ulteriori osservazioni e nuova refertazione medica (inc. Al, doc. 86). Gli elementi proposti hanno condotto l'UAl a richiedere ulteriori aggiornamenti medici (cfr. scritto del 7 dicembre 2021, annotazione SMR del 15 dicembre 2021, rapporti medici del 8, I Q e 24 febbraio 2022 e 1 º marzo 2022, inc. Al, doc. 100, 102, 104, 105, 108, 109).

Nel frattempo l’avv. RA 1 chiedeva una presa di posizione finale sul caso all'UAl, il quale spiegava di attendere la documentazione medica richiesta (inc. Al, doc. 106-107).

La valutazione dei referti ha motivato lo svolgimento di un approfondimento peritale pluridisciplinare (inc. Al, doc. 111).

L'assicurata viene informata in merito all’organizzazione peritale (cfr. comunicazione del 16 marzo 2022, inc. Al, doc. 1 14); la legale segnala di non avere osservazioni (inc. Al, doc. 117).

Con scritto del 12 settembre 2022 l'avv. RA 1 sollecitava l’amministrazione a procedere entro i 15 giorni agli incombenti, in caso contrario avrebbe proceduto per denegata giustizia (inc. Al, doc. 121). Con risposta del 13 settembre 2022 l'UAl informava in merito al procedere obbligatorio da osservare per l'allestimento ed organizzazione delle perizie bi- e pluridisciplinari tramite apposita piattaforma, chiarendo di non avere influsso sui tempi di realizzazione (inc. Al, doc. 119).

La successiva comunicazione del 12 ottobre 2022 ha confermato l'attribuzione del mandato al __________ (inc. Al, doc. 123).

Tramite scritto del 13 ottobre 2022 (inc. Al, doc. 127) la legale, dopo aggiornamento dello stato valetudinario, ha sollecitato nuovamente l'attuazione della perizia, sottolineando che “Un ritardo di mesi (e di anni, se si pensa all'odierna procedura) non può essere giustificabile con non meglio precisati sorteggi effettuati tramite piattaforma informatica dalle tempistiche ignote. Ci si vedrà altrimenti costretti a procedere altrimenti."

Precisate le specialità e i periti incaricati dell'esame con comunicazione del 15 novembre 2022 (inc. Al, doc. 129), il __________ ha proceduto alle convocazioni il 2 dicembre 2022 (inc. Al, doc. 130). In seguito, oltre agli esami indicati, il __________ ha aggiunto altri esami specialistici (cfr. inc. Al, doc. 131 -141).

Successivamente il Centro peritale ha richiesto una proroga per la redazione della perizia (inc. Al, doc. 142-143).__________Con scritto del 19 settembre 2023 (inc. Al, doc. 146) l'avv. RA 1 ha sollecitato l'UAl, indicando che le visite mediche sono terminate ad aprile 2023 e che ancora non è stata emessa una decisione, "(...) ragione per cui, se non dovesse arrivare nessuna Vostra di qui al 16 ottobre prossimo, si procederà per denegata (sub. ritardata) giustizia senza ulteriori avvisi".

Con pronta risposta l'UAl ha precisato alla legale di essere in attesa della conclusione della perizia e del relativo rapporto (inc. Al, doc. 145). Intanto l'UAl ha continuato a sollecitare il Centro peritale (inc. Al, doc. 147).

Segue ulteriore scritto di sollecito dell’avv. RA 1 del 20 ottobre 2023 e del 7 novembre 2023 (inc. Al, doc. 148, 150), ribadendo il tenore dei precedenti scritti.

Con risposta del 20 novembre 2023 (inc. Al, doc. 151) l'UAl informa che: "(...) accusiamo ricevuta del suo scritto del 07. 11.2023 e le comunichiamo che purtroppo l'incarico peritale non è stato ancora evaso. Oggi abbiamo ulteriormente preso contatto con il __________ per sollecitarne revisione e sarà nostra premura aggiornarla non appena avremo ricevuto il rapporto”.

L'UAI ha ricevuto la perizia pluridisciplinare dal Centro peritale il 5 dicembre 2023 (inc. Al, doc. 154), l'ha sottoposta al SMR per redazione del rapporto finale, amento il 19 dicembre 2023 (inc. Al, doc. 1 56). Da ultimo, dopo la verifica degli elementi economici, si attende il rapporto del Servizio integrazione professionale (SIP), con mandato effettuato I'11 gennaio 2024.”

Come visto sopra, complessivamente sono trascorsi circa cinque anni dalla domanda di prestazioni inoltrata nel febbraio 2019 sino all’inoltro del presente gravame.

Tuttavia, come visto sopra, va ricordato che l’Ufficio AI ha emesso in data 28 agosto 2020 e 14 aprile 2021 due progetti di decisione successivamente contestati. Vista la complessità della fattispecie, dovuta in particolare ai numerosi atti medici prodotti, l’amministrazione ha ordinato una valutazione pluridisciplinare – consistente in cinque esami peritali e ulteriori esami clinici – con tempi di esecuzione non brevi, ma al di fuori della sfera di competenza dell’Ufficio AI. Non è pertanto ravvisabile un procrastinamento abusivo della procedura né un’inazione da parte della convenuta, che ha sempre reagito con sollecitudine, procedendo ai necessari passi istruttori. Ad esempio, ricevuta il 15 dicembre 2023 la perizia pluridisciplinare, l’Ufficio AI l’ha sottoposta al SMR per la redazione del rapporto finale eseguita il 19 dicembre 2023.

L’ultimo provvedimento di natura probatoria – prima del ricorso per ritardata giustizia (3 gennaio 2024) – è stato il conferimento in data 11 gennaio 2024 del mandato al SIP per la consueta valutazione economica. Sono quindi trascorsi pochi giorni sino al ricorso che ci occupa.

Va poi ricordato che, pendente causa, il 16 febbraio 2024 l’amministrazione ha emesso il progetto di decisione, quindi entro un lasso di tempo ragionevole.

Quo alla richiesta di giudizio formulata in via principale dalla ricorrente e volta all’emissione di una decisione da parte dell’Ufficio AI, non può che essere osservato quanto segue.

Va ricordato che secondo l’art. 57a cpv. 1 LAI “l’ufficio AI comunica all’assicurato, per mezzo di un preavviso, la decisione prevista in merito alla domanda di prestazione o alla soppressione o riduzione della prestazione già assegnata. L’assicurato ha il diritto di essere sentito giusta conformemente all’art. 42 LPGA”.

L'art. 57a cpv. 3 LAI prevede che “Le parti possono presentare le loro obiezioni in merito al preavviso entro 30 giorni”.

Se le obiezioni sono presentate oralmente, l'Ufficio AI redige un verbale sommario che deve essere firmato dall'assicurato (art. 73ter cpv. 2 OAI).

Terminata l’istruttoria, l’Ufficio AI si pronuncia sulla richiesta di prestazioni (art. 74 cpv.1 OAI).

Nel caso concreto, come visto e come specificato nell’email 5 giugno 2024 al TCA, pendente causa l’Ufficio AI ha emesso il progetto di decisione 16 febbraio 2024, al quale l’assicurata si è opposta con osservazioni 9 aprile 2024. Avendo allegato due certificati medici, l’amministrazione ha chiesto il 17 maggio 2024 un parere al __________. Fintanto che la procedura di audizione non è terminata l’Ufficio AI non può emettere una decisione formale. Anzi, se al termine dell’istruttoria l’amministrazione avesse emesso una decisione formale, senza preavviso, essa sarebbe incorsa in una violazione del diritto di essere sentito (STCA 32.2015.85 del 9 maggio 2016).

2.5. In conclusione, sino al momento dell’inoltro del presente ricorso (3 gennaio 2024), ma neppure, per i motivi suesposti, sino al presente giudizio all’Ufficio AI non può essere imputata una denegata/ritardata giustizia nel non avere terminato l’istruttoria.

Ne consegue che il ricorso va respinto.

Infine, per quanto riguarda la dichiarazione di ritiro del ricorso presentata nelle more della procedura e condizionato a “qualora questo Tribunale decidesse di stralciare senza prelievo di tasse e spese” (cfr. consid. 1.4), va fatto presente che secondo costante giurisprudenza, il ritiro di un ricorso può aver luogo solo mediante una dichiarazione esplicita, chiara ed incondizionata dell’assicurato (DTF 119 V 38 consid. 1b e riferimenti; STF 9C_372/2011 del 12 aprile 2012, consid. 5.1; Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2014, § 75 n. 28, pag. 591).

2.6. Secondo l'art. 69 cpv. 1bis LAI in vigore dal 1° gennaio 2021 ed applicabile in concreto (cfr. la disposizione transitoria dell’art. 83 LPGA in combinazione con gli art. 61 lett. a e fbis LPGA nel tenore in vigore dal 1° gennaio 2021) la procedura di ricorso dinanzi al tribunale cantonale delle assicurazioni in caso di controversie relative a prestazioni dell’AI è soggetta a spese. L’entità delle spese è determinata fra 200 e 1000 franchi in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso (DTF 133 V 402; STF 9C_156/2009 del 7 aprile 2009; STF 8C_393/2008 del 24 settembre 2008).

Visto l’esito della vertenza, le spese per fr. 500 sono poste a carico della ricorrente.

Per questi motivi

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso è respinto.

2. Le spese di procedura di fr. 500 sono poste a carico della ricorrente.

3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione. L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.

Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni

Il vicepresidente Il segretario di Camera

giudice Raffaele Guffi Gianluca Menghetti