Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal

1D_15/2025

Urteil vom 11. Dezember 2025

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung Bundesrichter Haag, Präsident, Bundesrichter Chaix, Merz, Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte A.________, Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeindeamt des Kantons Zürich, Abteilung Einbürgerungen, Wilhelmstrasse 10, Postfach, 8090 Zürich, Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich, Neumühlequai 10, 8001 Zürich.

Gegenstand Ordentliche Einbürgerung,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, vom 5. Juni 2025 (VB.2024.00684).

Sachverhalt:

A.

A.________ ist französische Staatsangehörige und lebt seit 2001 in der Schweiz. Im Dezember 2023 ersuchte sie das Gemeindeamt des Kantons Zürich um ordentliche Einbürgerung. Dieses Gesuch wies das Gemeindeamt mit Verfügung vom 18. Juli 2024 mit der Begründung ab, A.________ besitze keine Niederlassungsbewilligung. Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich mit Verfügung vom 25. September 2024 ab, soweit sie darauf eintrat. Daraufhin gelangte A.________ an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess ihre Beschwerde mit Urteil vom 5. Juni 2025 teilweise gut, soweit es darauf eintrat und auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens dem Gemeindeamt. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab. Die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auferlegte es zu drei Vierteln A.________ und zu einem Viertel der Direktion der Justiz und des Innern. Die teilweise Gutheissung begründete es mit einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, die Abweisung im Wesentlichen mit dem Fehlen der Niederlassungsbewilligung, womit es die Ablehnung des Einbürgerungsgesuchs schützte.

B.

Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 2. September 2025 beantragt A.________ dem Bundesgericht, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Kosten der Verfahren vor sämtlichen Instanzen dem Kanton Zürich aufzuerlegen. Zudem sei die Sistierung des Einbürgerungsverfahrens bis zum Abschluss des Verfahrens betreffend Niederlassungsbewilligung anzuordnen. Für den Entscheid über die Niederlassungsbewilligung sei dem kantonalen Migrationsamt eine Frist von 90 Tagen anzusetzen, subsidiär sei dieses Verfahren dem Bundesverwaltungsgericht zu übertragen, damit es die Untätigkeit des Migrationsamts beurteile. Alternativ sei anzuordnen, dass über ihre Einbürgerung in einem beschleunigten Verfahren entschieden werde. Das Gemeindeamt hat sich nicht vernehmen lassen. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Stellungnahme verzichtet.

Erwägungen:

Der angefochtene Entscheid ist auf Deutsch verfasst. Die Beschwerdeführerin hat ihre Beschwerde auf Französisch geschrieben, sie versteht aber offenbar auch Deutsch. Das Verfahren vor Bundesgericht wird deshalb ebenfalls auf Deutsch geführt (vgl. Art. 54 Abs. 1 BGG).

2.1. Gegen Entscheide über die ordentliche Einbürgerung ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. BGG ausgeschlossen (Art. 83 lit. b BGG). Damit steht grundsätzlich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Der angefochtene Entscheid ist kantonal letztinstanzlich (vgl. Art. 114 i.V.m. Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 BGG) und die Beschwerdefrist wurde unter Berücksichtigung der Gerichtsferien eingehalten (vgl. Art. 117 i.V.m. Art. 100 Abs. 1 und Art. 46 Abs. 1 lit. b BGG). Insoweit sind die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt.

2.2. Mit der Verfassungsbeschwerde kann allein die Verletzung von verfassungsmässigen Rechten gerügt werden (vgl. Art. 116 BGG). In dieser Hinsicht gelten nach Art. 117 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG qualifizierte Begründungsanforderungen. Soweit diese nicht eingehalten sind, ist auf die Rügen nicht einzutreten (zum Ganzen: BGE 147 II 44 E. 1.2; 145 I 26 E. 1.3; je mit Hinweisen).

2.3. Gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG; 141.0) ist der Besitz der Niederlassungsbewilligung eine formelle Voraussetzung für die ordentliche Einbürgerung. Aus dem angefochtenen Entscheid und den Ausführungen der Beschwerdeführerin geht hervor, dass Letztere bereits im Jahr 2021 ein Gesuch um Erteilung einer Niederlassungsbewilligung beim kantonalen Migrationsamt gestellt hatte. Dabei handelt es sich allerdings um ein anderes Verfahren, auch wenn die ordentliche Einbürgerung von der Erteilung der Niederlassungsbewilligung abhängt. Insofern als die Beschwerdeführerin Anträge stellt und Ausführungen macht, die sich auf das Verfahren betreffend die Niederlassungsbewilligung beziehen, geht sie deshalb über den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens hinaus (vgl. zur Publ. vorgesehenes Urteil 9C_41/2024 vom 26. März 2025 E. 2.2.3 mit Hinweisen). Darauf ist nicht einzutreten.

3.1. Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht hätte das Verfahren sistieren müssen. Das Verwaltungsgericht hielt in diesem Zusammenhang fest, die Beschwerdeführerin hätte allenfalls vor dem Entscheid des Gemeindeamts in der Sache um Sistierung des Einbürgerungsverfahrens ersuchen können, worüber das Gemeindeamt in einem separaten - im pflichtgemässen Ermessen zu treffenden - Entscheid zu befinden gehabt hätte. Auch ohne solches Gesuch habe sich das Gemeindeamt freilich im Rahmen seiner Erwägungen zur Möglichkeit einer Verfahrenssistierung geäussert und sie abgelehnt. In ihrer Beschwerde an das Verwaltungsgericht habe die Beschwerdeführerin keine Sistierung beantragt.

3.2. Die Beschwerdeführerin beruft sich in ihrer Beschwerde an das Bundesgericht auf Art. 29 Abs. 1 BV und Art. 46a Abs. 1 lit. a "PA", wobei nicht klar ist, welche Bestimmung mit Letzterem gemeint ist. Weder das hier ohnehin nicht anwendbare Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG [frz.: PA]; SR 172.021) noch das Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) enthalten eine die Sistierung betreffende Bestimmung. Zudem legt die Beschwerdeführerin auch nicht substanziiert dar, dass die Vorinstanz das anwendbare Verfahrensrecht in willkürlicher Weise ausgelegt hätte (Art. 106 Abs. 2 BGG). Im Übrigen ist nicht erkennbar, weshalb im Absehen von der Sistierung eine formelle Rechtsverweigerung im Sinne von Art. 29 Abs. 1 BV liegen sollte, hat die Beschwerdeführerin doch ohne Weiteres die Möglichkeit, ihr Gesuch um ordentliche Einbürgerung nach Erhalt der Niederlassungsbewilligung zu erneuern.

Weiter bringt die Beschwerdeführerin vor, das Gemeindeamt und letztlich auch das Verwaltungsgericht hätten ihre Entscheide auf einen "inexistenten Rechtsakt" abgestützt. Sie bezieht sich insoweit auf eine Auskunft des Migrationsamts an das Gemeindeamt, wonach eine Niederlassungsbewilligung derzeit nicht in Betracht komme. Diese Kritik ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat seinen Entscheid nicht auf die betreffende Auskunft gestützt, sondern auf das Fehlen einer Niederlassungsbewilligung bei der Gesuchstellung (Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG). Damit hat es auch den Entscheid im Verfahren betreffend Niederlassungsbewilligung nicht vorweggenommen, wie die Beschwerdeführerin an anderer Stelle behauptet. Ihre Rügen der Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) und der formellen Rechtsverweigerung (Art. 29 Abs. 1 BV) sind unbegründet. Unbegründet ist auch die in anderem Zusammenhang vorgetragene Rüge der willkürlichen Anwendung von Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG. Wie bereits erwähnt, verlangt diese Bestimmung, dass die Bewerberin oder der Bewerber bei der Gesuchstellung eine Niederlassungsbewilligung besitzt, was bei der Beschwerdeführerin unbestrittenermassen nicht zutrifft.

5.1. Umstritten sind weiter die Rechtsfolgen einer im Verfahren vor dem Gemeindeamt und der Direktion der Justiz und des Innern erfolgten Verletzung des rechtlichen Gehörs. Das Verwaltungsgericht legte dar, das Gemeindeamt habe der Beschwerdeführerin die Auskunft des Migrationsamts zum Stand des Verfahrens betreffend Niederlassungsbewilligung vor seinem Entscheid nicht zugestellt und dadurch ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (Art. 29 Abs. 2 BV). Obwohl die Beschwerdeführerin dies in der Folge gerügt habe, sei die Direktion nicht darauf eingegangen, worin eine weitere Verletzung dieses Anspruchs liege.

5.2. Die Beschwerdeführerin erachtet die festgestellte Gehörsverletzung als systematisch bzw. derart gravierend, dass der angefochtene Entscheid ohne Weiteres aufzuheben sei. Dass ihr der Gemeinderat noch vor Rekurserhebung Akteneinsicht gewährt habe, ändere daran nichts. Eine Heilung des Verfahrensmangels durch das Verwaltungsgericht komme nicht in Betracht, weil es nicht über umfassende Kognition verfüge. Zudem sei es unverhältnismässig, wenn sie die Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens trotzdem zu 75 % habe tragen müssen.

5.3. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist zwar formeller Natur, womit seine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids führt (BGE 148 IV 22 E. 5.5.2 mit Hinweisen). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung des rechtlichen Gehörs kann jedoch ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt als auch die Rechtsanwendung frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus - im Sinne einer Heilung des Mangels - selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs von einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3 mit Hinweisen). Auch ohne Heilung der Gehörsverletzung kann zur Verhinderung eines Leerlaufs von einer Rückweisung abgesehen werden, wenn an der Rückweisung kein schützenswertes Interesse besteht. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn die Partei nicht darlegt, dass sie in den Punkten, in denen ihr Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt wurde, bei Gewährung desselben überhaupt Ausführungen hätte machen können, die zufolge der Verletzung nicht berücksichtigt werden konnten (Urteil 4A_27/2018 vom 3. Januar 2019 E. 3.2.4 mit Hinweisen).

5.4. Die Beschwerdeführerin erhielt gemäss dem angefochtenen Entscheid noch vor ihrem Rekurs an die Direktion der Justiz und des Innern Akteneinsicht. Sie hatte somit im ersten als auch im zweiten Beschwerdeverfahren die Möglichkeit, sich zu den Aktenstücken, die ihr im Verfahren vor dem Gemeindeamt vorenthalten worden waren, zu äussern. Welche rechtserheblichen Ausführungen sie vor dem Gemeindeamt hätte machen wollen, wenn ihr das rechtliche Gehör rechtzeitig gewährt worden wäre, bringt sie nicht vor. Vor diesem Hintergrund ist nicht erkennbar, weshalb es eine Rolle spielen sollte, dass das Verwaltungsgericht nicht über dieselbe Kognition verfügt wie seine Vorinstanzen. Eine gegenüber den Vorinstanzen beschränkte Kognition ist von vornherein nur insoweit relevant, als sie die Beschwerdeinstanz daran hindert, von der Gehörsverletzung betroffene, strittige Fragen zu prüfen (BGE 147 IV 340 E. 4.11.3 und Urteil 1C_140/2024 vom 7. März 2024 1.2; je mit Hinweisen).

5.5. Hinsichtlich der Rüge, der Kostenentscheid der Vorinstanz verletze das Verhältnismässigkeitsprinzip, ist auf Folgendes hinzuweisen: Dieses Prinzip ist in Art. 5 Abs. 2 BV als allgemeiner Verfassungsgrundsatz verankert und kann, soweit es um die Überprüfung von Normen des kantonalen Rechts geht, ausserhalb des Schutzbereichs spezieller Grundrechte nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots angerufen werden (Art. 9 BV; BGE 141 I 1 E. 5.3.2; 134 I 153 E. 4 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin macht jedoch nicht geltend, dass das Verwaltungsgericht kantonales Verfahrensrecht willkürlich angewendet hätte. Im Übrigen ist auch nicht erkennbar, weshalb es geradezu unhaltbar sein sollte, der in der Sache unterliegenden Beschwerdeführerin drei Viertel der verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten aufzuerlegen.

Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Die Beschwerdeführerin stellt ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung (Art. 64 Abs. 1 BGG). Weder behauptet noch belegt sie jedoch, dass sie nicht über die erforderlichen Mittel verfügt. Im Übrigen erscheint ihr Rechtsbegehren als aussichtslos. Das Gesuch ist deshalb abzuweisen und die Gerichtskosten sind ihr aufzuerlegen (vgl. Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

Die Gerichtskosten von Fr. 2'000.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Gemeindeamt, der Direktion der Justiz und des Innern und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 11. Dezember 2025

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Dold