Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
1C_481/2024
Arrêt du 13 janvier 2026
Ire Cour de droit public
Composition MM. les Juges fédéraux Kneubühler, Juge présidant, Chaix et Merz. Greffier : M. Alvarez.
Participants à la procédure Patrimoine Suisse, Pro Fribourg, tous les deux représentés par Me Alain Maunoir, avocat, recourantes,
contre
Transports publics fribourgeois Infrastructure (TPF INFRA) SA, représentés par Me Jean-Michel Brahier, avocat, intimés,
Office fédéral des transports, Mühlestrasse 6, 3063 Ittigen.
Objet Approbation des plans relatifs au renouvellement de la gare de Sugiez,
recours contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 10 juin 2024 (A-584/2023).
Faits :
A.
Le 19 novembre 2021, la société Transports publics fribourgeois Infrastructure (TPF INFRA) SA (ci-après: TPF SA) a soumis à l'Office fédéral des transports (ci-après: OFT), pour approbation des plans, un projet de renouvellement des infrastructures ferroviaires et mise en conformité avec la loi fédérale sur l'élimination des inégalités frappant les personnes handicapées du 13 décembre 2002 (LHand; RS 151.223) des installations d'accueil et d'accès aux trains de la gare de Sugiez, dans la commune de Mont-Vully (FR). Le projet implique la démolition du bâtiment existant de la gare, construit en 1903 (ci-après également: bâtiment voyageur). Le projet a été mis à l'enquête publique du 17 décembre 2021 au 1 er février 2022. L'association Pro Fribourg (ci-après: Pro Fribourg) s'est opposée au projet. Sous pli du 7 février 2022, elle a indiqué agir également au nom de l'association nationale Patrimoine suisse Heimatschutz (ci-après: Patrimoine suisse) et a produit une procuration.
Le 10 mars 2022, dans le cadre de l'instruction, le canton de Fribourg, par l'intermédiaire du Service de la mobilité (SMo) a émis un préavis favorable, sous condition. La consultation a été complétée par les préavis favorables de la Commission des biens culturels (CBC) et du Service cantonal des biens culturels (ci-après: SBC), qui ont relevé que le bâtiment de la gare n'était pas protégé. Du 4 avril au 11 mai 2022, l'Office fédéral du développement territorial (ARE), l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et l'Office fédéral de la culture (ci-après: OFC) ont déposé leurs préavis, ce dernier office approuvant en particulier le projet sans réserve. Par décision du 20 décembre 2022, l'OFT a approuvé les plans du projet litigieux, assortissant son approbation de charges et de deux dérogations; il a également rejeté l'opposition. L'OFT a par ailleurs autorisé le début immédiat de travaux n'affectant pas le bâtiment de la gare. Le 31 janvier 2023, Pro Fribourg et Patrimoine suisse ont recouru contre cette décision au Tribunal administratif fédéral concluant notamment à l'annulation de la décision d'approbation en tant qu'elle autorise la démolition du bâtiment de la gare, précisant que le projet n'était au surplus pas contesté. Par arrêt du 10 juin 2024, le Tribunal administratif fédéral a rejeté le recours dans la mesure de sa recevabilité, considérant qu'il n'existait pas d'intérêt prépondérant à la conservation de l'ancien bâtiment voyageur de la gare de Sugiez.
B.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Pro Fribourg et Patrimoine suisse demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt du Tribunal administratif fédéral ainsi que la décision d'approbation des plans du 20 décembre 2022. Subsidiairement, les associations recourantes concluent au renvoi de la cause à l'instance précédente pour compléter le dossier, procéder à une instruction complète et objective et rendre une nouvelle décision. Elles requièrent également l'octroi de l'effet suspensif, accordé par ordonnance du 11 septembre 2024. Le Tribunal administratif fédéral se réfère intégralement à son arrêt et n'a pas d'autres observations à formuler. L'intimée TPF SA conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité aux termes d'observations déposées en novembre 2024 et janvier 2025. En réplique, les recourantes persistent dans les termes de leur recours et sollicitent l'organisation d'un transport sur place. Dans un ultime échange d'écritures, les parties persistent dans leurs conclusions respectives.
Considérant en droit :
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours dont il est saisi (ATF 151 IV 98 consid. 1 et les arrêts cités). Le Tribunal administratif fédéral a jugé, ce qui n'est pas sérieusement discuté, que Pro Fribourg ne bénéficiait pas de la qualité pour former opposition; il a également constaté que Patrimoine suisse était une organisation habilitée à recourir au sens de l'ODO [RS 814.076]. Il ne ressortait en revanche pas des statuts de Pro Fribourg que celle-ci aurait été habilitée, lors du dépôt de l'opposition, le 1 er février 2022, à agir au nom de celle-là (Pro Fribourg n'étant une section cantonale de Patrimoine suisse que depuis janvier 2023); de même, la procuration produite par Pro Fribourg était postérieure à l'opposition. Cependant, cette procuration évoquait une "discussion récente" entre les intéressées lors de laquelle "l'opposition contre ce projet avait été décidée", ce qui tendait à démontrer que Patrimoine suisse avait manifesté sa volonté de former opposition aux côtés de Pro Fribourg. Sur cette base, l'OFT avait admis la légitimation de Patrimoine suisse. Aussi, le Tribunal administratif fédéral a-t-il retenu que Patrimoine suisse avait participé à la procédure devant l'autorité inférieure et a dès lors admis sa qualité pour recourir - et, plus largement, la recevabilité de son recours.
En réponse au recours au Tribunal fédéral, l'intimée soutient que l'opposition formée auprès de l'OFT par Pro Fribourg pour le compte de Patrimoine suisse aurait dû être déclarée irrecevable, faute pour Pro Fribourg de représenter valablement cette dernière. Par voie de conséquence, le recours en matière de droit public devrait, à la suivre, être déclaré irrecevable. L'intimée se limite cependant à un argumentaire mélangeant fait et droit, sans d'ailleurs ni se prévaloir d'arbitraire ni exposer les dispositions pertinentes qui auraient été violées (cf. art. 42 al. 2 LTF). Quoi qu'il en soit, compte tenu du sort qu'il convient de réserver au litige sur le fond, la question de la recevabilité du recours peut, dans le cas particulier, demeurer indécise.
À titre de mesure d'instruction, les recourantes sollicitent une inspection locale. Il ne sera pas fait droit à cette requête, le Tribunal fédéral s'estimant suffisamment renseigné sur la base du dossier, composé en particulier des plans du projet ainsi que de photographies du site.
Dans une première partie de leur mémoire, les recourantes présentent sous forme d'allégués leur propre état de fait. Une telle manière de procéder, dans la mesure où les faits exposés s'écartent des constatations de l'instance précédente ou les complètent, sans qu'il soit indiqué que celles-ci seraient manifestement inexactes ou arbitraires (cf. art. 97 et 105 LTF), est irrecevable, le Tribunal fédéral n'étant pas une instance d'appel (cf. ATF 147 IV 73 consid. 4.1.2; 140 III 115 consid. 2).
Dans un unique grief, les recourantes se plaignent d'une violation de l'art. 18 de la loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF; RS 742.101), de l'art. 3 de l'ordonnance sur la construction et l'exploitation des chemins de fer du 23 novembre 1983 (OCF; RS 742.141.1) ainsi que de l'art. 17 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Elles font également valoir une application arbitraire du droit cantonal et communal, en particulier de l'art. 23 ch. 2 du règlement communal d'urbanisme de la commune de Mont-Vully (secteur Bas-Vully) approuvé le 17 octobre 2018 (ci-après: RCU); elles invoquent aussi les art. 5 et 6 de la loi cantonale sur la protection des biens culturels du 17 août 1993 (LPBC; RSF 482.11). Les recourantes se prévalent enfin du catalogue établi le 1 er janvier 2014 par TPF SA portant sur le devenir des gares dans le canton, qui prévoirait expressément le maintien du bâtiment de la gare et une affectation ferroviaire. À suivre les recourantes, la combinaison de ces éléments aurait imposé le maintien de ce bâtiment.
4.1.
4.1.1. Il n'est pas contesté que le projet concerne des constructions et installations servant exclusivement ou principalement à la construction et à l'exploitation d'un chemin de fer (installations ferroviaires) au sens de l'art. 18 al. 1 LCdF. À ce titre, elles ne peuvent être établies ou modifiées que si les plans du projet ont été approuvés par l'autorité compétente (art. 18 al. 1 LCdF). L'autorité chargée de l'approbation des plans est l'OFT (al. 2). L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral (al. 3). Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n'entrave pas de manière disproportionnée l'accomplissement des tâches de l'entreprise ferroviaire (al. 4). À cet égard, il convient de procéder à une pesée des intérêts qui tienne compte des intérêts couverts par les normes cantonales ou communales ainsi que des intérêts ferroviaires et autres intérêts publics (cf. ATF 121 II 378 consid. 9a; arrêt 1C_605/2019 du 24 septembre 2020 consid. 3.1). L'art. 3 OCF précise qu'il y a lieu de tenir compte, dès la planification et l'établissement des projets, des exigences de l'aménagement du territoire, de la protection de l'environnement, ainsi que de celle de la nature et du paysage (al. 1). Il sera tenu compte de manière appropriée des besoins des handicapés (al. 2).
4.1.2. Sur le plan cantonal, en matière de protection des biens culturels, l'art. 5 LPBC dispose que la responsabilité première de la protection d'un bien culturel incombe à son propriétaire. La commune ou l'État interviennent à titre subsidiaire, dans la mesure commandée par l'intérêt public (art. 6 LPBC). La réglementation communale prévoit quant à elle que, pour la gare de Sugiez (route de la Gare 1) et la halle aux marchandises (route de la Gare 3), le préavis du Service des biens culturel (SBC) est requis en cas de demande de permis de construire, en raison de l'historique de ces bâtiments (art. 23 al. 2 RCU).
Sauf exceptions non pertinentes en l'espèce (cf. art. 95 let. c, d et e LTF), l'on ne peut invoquer la violation du droit cantonal ou communal en tant que tel devant le Tribunal fédéral (art. 95 et 96 LTF a contrario). Il est néanmoins possible de faire valoir que son application consacre une violation du droit fédéral, comme la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou la garantie d'autres droits constitutionnels (ATF 145 I 108 consid. 4.4.1; 142 III 153 consid. 2.5 ATF 140 III 385 consid. 2.3). Appelé à revoir l'application ou l'interprétation d'une norme cantonale ou communale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motif objectif et en violation d'un droit certain. En revanche, si l'application de la loi défendue par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable (ATF 150 I 50 consid. 3.2.7; 148 I 145 consid. 6.1; 147 I 241 consid. 6.2.1). Une exigence de motivation accrue prévaut dans ce contexte. Selon le principe d'allégation, la partie recourante doit expliquer de façon circonstanciée en quoi consiste la violation, respectivement où réside l'arbitraire (art. 106 al. 2 LTF; ATF 145 II 32 consid. 5.1).
4.2. Le Tribunal administratif fédéral a certes reconnu à l'ancien bâtiment voyageur de la gare du Sugiez une certaine valeur historique en tant que bien d'importance locale. Il a néanmoins souligné que celui-ci ne se trouvait ni dans un secteur protégé ni ne faisait l'objet d'une mesure de protection particulière. Cette construction était en outre vétuste et présentait un danger pour la sécurité ferroviaire. Sa conservation mettait par ailleurs en péril la réalisation du projet, celui-ci ayant été pensé dans sa globalité, comprenant divers aménagements développés en partenariat avec la commune de Mont-Vully. Aucun motif prépondérant ne commandait ainsi le maintien de ce bâtiment.
4.2.1. Les recourantes soutiennent que le Tribunal administratif fédéral aurait à tort nié l'existence de mesures de protection dont bénéficierait le bâtiment litigieux. Elles ne contestent cependant pas que la gare ne se trouve pas dans un périmètre protégé, en particulier que Sugiez ne figure pas à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), comme l'a souligné l'instance précédente. Les recourantes se prévalent en revanche de la valeur C attribuée au bâtiment voyageur dans le cadre du recensement des biens culturels immeubles du canton de Fribourg réalisé en 2010. Selon elles, cela signifierait que le bâtiment se trouverait en catégorie 3 selon le plan directeur cantonal fribourgeois (ci-après: PDCant), ce qui imposerait le maintien de son enveloppe et de ses éléments caractéristiques (cf. PDCant, fiche T117, p. 2). Le Tribunal administratif fédéral a écarté cette argumentation, considérant que la valeur de recensement ne devait pas être confondue avec la catégorie de protection découlant du plan directeur.
À l'examen, cette interprétation du droit cantonal n'apparaît pas insoutenable. Le PDCant indique certes qu'une valeur de recensement C correspond à une catégorie 3; il ne s'agit cependant que d'une correspondance de "principe" (cf. PDCant, fiche T117, p. 5); la simple mention d'un objet à protéger au plan directeur cantonal ne suffit d'ailleurs pas - faute de caractère contraignant pour les particuliers (JEANNERAT/MOOR, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 71 ad art. 17 LAT et les références) -, la mise sous protection effective étant du ressort des autorités cantonales et communales compétentes (pour le canton de Fribourg, cf. PDCant, fiche T117, ch. 3, p. 5 s.). Or, en l'espèce, celles-ci n'ont arrêté aucune mesure de protection particulière pour le bâtiment voyageur de la gare de Sugiez; la commune ne l'a en particulier pas mentionné dans la liste des biens culturels protégés annexée à son RCU (à ce sujet, voir également PDCant, fiche T117, p. 3). Par ailleurs, et contrairement à ce que soutiennent les recourantes, il n'apparaît pas que l'art. 23 al. 2 RCU consacrerait une mesure de protection bénéficiant au bâtiment voyageur de la gare de Sugiez. En effet, cette disposition se limite à exiger un préavis du SBC en cas de demande de permis de construire. Or cette exigence a en l'occurrence été observée, le SBC ayant délivré son préavis le 13 avril 2022. Dans ce cadre, le service cantonal spécialisé ne s'est pas opposé au projet.
4.2.2. C'est encore en vain que les recourantes se prévalent de l'art. 17 al. 2 LAT et des art. 5 et 6 LPBC, en lien avec le catalogue établi par TPF SA quant au devenir des gares du canton pour en déduire l'existence d'une mesure contraignante de protection du bâtiment voyageur de la gare de Sugiez.
Il est vrai, comme le relèvent les recourantes, que l'art. 17 LAT permet au droit cantonal d'assurer la protection notamment de lieux histori-ques ou de monuments culturels (cf. art. 17 al. 1 let. c LAT) par d'autres mesures que l'adoption de zones à protéger (cf. art. 17 al. 2 LAT), notamment par le biais de l'acquisition de tels biens par une collectivité (cf. ELOI JEANNERAT/PIERRE MOOR, op. cit., 2016, n. 93 ss ad art. 17 LAT). Il est également exact que, sur le plan cantonal, en application de l'art. 5 LPBC, la responsabilité première de la protection d'un bien culturel incombe à son propriétaire. Toutefois, ces dispositions n'octroient en elles-mêmes pas de protection au bâtiment litigieux, en l'absence de mesures concrètes. Or le catalogue TPF ne saurait être assimilé à une telle mesure contraignante. À teneur du dossier, ce catalogue a été évoqué dans le cadre d'une séance du 23 septembre 2013 portant sur le renouvellement des gares et des haltes du réseau TPF, en présence notamment de représentants du SBC et de l'OFC. Il est certes mentionné dans le procès-verbal établi à cette occasion, et non sur le catalogue, que ce dernier "aura un caractère contraignant pour les TPF". On ne voit cependant pas que ce procès-verbal, au demeurant non signé, obligerait l'intimée envers les autorités: ce document ne revêt manifestement ni les traits d'un accord formel entre TPF SA et les autorités compétentes (à ce propos, cf. JEANNERAT/MOOR, op. cit., n. 91 s. ad art. 17 LAT) - si bien qu'on ne décèle pas non plus où résiderait la prétendue mauvaise foi de TPF SA - ni les caractéristiques d'une décision (cf. art. 5 PA [RS 172.021]).
4.2.3. On ne saurait pas non plus voir une telle mesure de protection du patrimoine bâti dans le fait que la gare de Sugiez serait propriété d'un "organisme de droit public cantonal" (l'actionnariat de la société mère Transports publics fribourgeois Holding [TPF] SA étant majoritairement détenu par le canton [75%] selon le site Internet www.tpf.ch, consulté le 5 janvier 2026). Outre que le bâtiment ne paraît pas avoir été acquis en vue de sa protection, les recourantes ne démontrent pas que la législation cantonale prévoirait une obligation directe de protection et de sauvegarde des monuments propriétés de collectivités publiques (cf. JEANNERAT/MOOR, op. cit., n. 93 ad art. 17 LAT et la note de bas de page n o 240). Enfin, TPF SA ne poursuit pas un but de préservation du patrimoine, mais - entre autres - celui de fournir des prestations de transport par train, bus et autres moyens de transports publics et la construction, l'exploitation et l'administration des infrastructures et installations qui y sont liées (cf. extrait du Registre foncier de TPF Holding SA, www.zefix.ch, consulté le 5 janvier 2026).
Or, selon le rapport technique du 1 er février 2021 versé au dossier, la suppression du bâtiment voyageur de la gare de Sugiez est nécessaire pour assurer ce service, respectivement pour atteindre les objectifs poursuivis à cette fin par le projet, en particulier la réalisation d'un hub de mobilité composé de divers aménagements (rampes d'accès, accès conformes à la LHand, places de stationnement pour voitures et mobilité douce, déposes-minutes); les contestations et les faits ne ressortant pas de l'arrêt attaqué formulés à ce propos en réplique sont au demeurant irrecevables (cf. ATF 143 II 283 consid. 1.2.3, respectivement art. 99 al. 1 LTF). La démolition s'impose par ailleurs également, selon le rapport technique et les constatations du Tribunal administratif fédéral, en raison du danger que représente cette construction, compte tenu spécialement de sa vétusté et de son inclinaison vers la voie, ce qui n'est pas non plus valablement contesté ( ibid., cf. également art. 106 al. 2 LTF et consid. 3 ci-dessus).
4.3. Dans ces conditions, il n'est pas critiquable d'avoir jugé qu'aucun intérêt prépondérant (cf. art. 18 al. 4 LCdF et 3 OCF) ne s'opposait à la démolition du bâtiment voyageur de la gare de Sugiez, ce dernier ne bénéficiant en particulier d'aucune protection sur le plan cantonal; sa suppression était au contraire nécessaire à la réalisation des objectifs d'intérêts publics poursuivis par le projet en lien avec la mise à disposition d'un service et d'infrastructures de transports publics sûrs, de qualité et adaptés aux usagers en situation de handicap. Le grief est écarté.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité, aux frais des recourantes, qui succombent (art. 66 al. 1 et 4 LTF). La société de transports intimée exerçant une tâche de droit public n'a pas droit à des dépens (art. 68 al. 3 LTF; cf. arrêt 1C_124/2018 du 4 juin 2019 consid. 7).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
Les frais de justice, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge solidaire des recourantes.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à l'Office fédéral des transports et au Tribunal administratif fédéral.
Lausanne, le 13 janvier 2026
Au nom de la Ire Cour de droit public du Tribunal fédéral suisse
Le Juge présidant : Kneubühler
Le Greffier : Alvarez