Bundesgericht Tribunal fédéral Tribunale federale Tribunal federal
1C_136/2025
Urteil vom 2. Februar 2026
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung Bundesrichter Haag, Präsident, Bundesrichter Kneubühler, Müller, Gerichtsschreiberin Gerber.
Verfahrensbeteiligte PARAT, Partei für Rationale Politik, Allgemeine Menschenrechte und Teilhabe, 3000 Bern, vertreten durch A.________, Parkstrasse 7, 6312 Steinhausen, Beschwerdeführerin,
gegen
Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Präsidentin, An der Aa 6, 6300 Zug.
Gegenstand Gesuch nach Öffentlichkeitsgesetz um Einsicht in amtliche Dokumente,
Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug, Präsidentin, vom 31. Januar 2025 (K 2024 9).
Sachverhalt:
A.
Die Partei für Rationale Politik, Allgemeine Menschenrechte und Teilhabe (PARAT) reichte dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug mit Schreiben vom 22. September 2024 ein Gesuch um Zugang zu jenen amtlichen Dokumenten ein, welche Informationen zu den folgenden Fragestellungen enthalten:
Mit welchen Softwareprodukten und Dienstleistungen welcher Hersteller bzw. Anbieter, inkl. Subunternehmern, bearbeitet, d.h. erfasst, empfängt, speichert, modifiziert und versendet das Verwaltungsgericht Personendaten von Verfahrensbeteiligten?
An welchen Standorten finden vorgenannte Bearbeitungen statt bzw. stehen die darin involvierten Server und Cloud-Infrastrukturen?
Durch welche Behörden und Unternehmen inkl. eventueller Subunternehmer werden die in die vorgenannten Bearbeitungen involvierten Geräte, insbesondere Computer, Laptops, Tablets, Mobiltelefone, Server und Cloud-Infrastruktur administriert, gewartet und gesichert?
Welche gesetzlichen und vertraglichen Zusicherungen bezüglich der vorgenannten Datenbearbeitungen haben Dienstleister inkl. Subunternehmer abgegeben und welche Datenbearbeitungen durch Dienstleister inkl. Subunternehmer sehen Verträge gegebenenfalls vor?
Wie wurden vorgenannte Produkte, Dienstleistungen, Hersteller und Dienstleister im Bezug auf die vorgenannten Datenbearbeitungen evaluiert?
Welche Regelungen, Richtlinien und anderen normativen Dokumente bestehen bezüglich der vorgenannten Datenbearbeitungen durch das Verwaltungsgericht und die Beschaffung von Produkten und Dienstleistungen mit Einfluss auf die Datenbearbeitung?
B.
Mit Beschluss vom 31. Januar 2025 beantwortete die Präsidentin des Verwaltungsgerichts die Fragen folgendermassen:
C.
Dagegen führt die PARAT am 8. März 2025 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlichen-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Beschlusses und die Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zur neuen Entscheidung. Die Präsidentin des Verwaltungsgerichts hat unter Verweis auf die Erwägungen im angefochtenen Beschluss auf eine Stellungnahme verzichtet.
Erwägungen:
1.1. Angefochten ist ein kantonaler letztinstanzlicher Justizverwaltungsakt, der sich auf öffentliches Recht stützt und das Verfahren abschliesst (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).
1.2. Im Rubrum des vorinstanzlichen Beschlusses wird nicht die Beschwerdeführerin, sondern deren Präsident aufgeführt. Die Beschwerdeführerin führt aus, es handle sich hierbei um einen Fehler, da sie das ursprüngliche Zugangsgesuch gestellt habe. In der Tat enthält der Briefkopf des Schreibens vom 22. September 2024 das Logo der Beschwerdeführerin; unterschrieben wurde dieses von deren Präsidenten, wobei jedoch nicht klar hervorgeht, ob er dies als Privatperson oder als Präsident der Beschwerdeführerin getan hat. Dies ist aber auch nicht weiter von Belang, da so oder so beide - die Beschwerdeführerin und deren Präsident als Privatperson - legitimiert gewesen wären, das Gesuch zu stellen und auch vor dem Bundesgericht Beschwerde zu führen. Im vorliegenden Verfahren ist zugunsten der Beschwerdeführerin davon auszugehen, dass sie im angefochtenen Beschluss fälschlicherweise nicht als Partei aufgeführt wurde. Somit hat sie am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen und ist direkt betroffen, da ihr der Zugang zu den einschlägigen Dokumenten nach ihrer Auffassung verweigert worden ist (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.3. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 42 und Art. 100 Abs. 1 BGG) ist grundsätzlich einzutreten.
Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann insbesondere die Verletzung von Bundesrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a BGG). Soweit es um die Anwendung kantonalen Rechts geht, kann vorbehältlich Art. 95 lit. c-e BGG im Wesentlichen vorgebracht werden, der angefochtene Entscheid verstosse gegen Bundesrecht, namentlich das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 141 I 36 E. 1.3; 138 I 143 E. 2). Das Bundesgericht wendet das Recht grundsätzlich von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Nach Massgabe der allgemeinen Anforderungen an die Beschwerdebegründung (Art. 42 Abs. 1 und Abs. 2 BGG) prüft es jedoch nur die geltend gemachten Rügen, sofern die rechtlichen Mängel des angefochtenen Entscheids nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 144 V 388 E. 2). Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht prüft es zudem nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht; Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 142 I 99 E. 1.7.2; 139 I 229 E. 2.2).
Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) geltend. Die Vorinstanz habe ihr keine Gelegenheit gegeben, zu den Verweigerungsgründen Stellung zu nehmen Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör, wozu im Sinne einer verfassungsmässigen Mindestgarantie insbesondere das Recht einer Person zählt, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern (BGE 149 I 91 E. 3.2). In Verfahren, die auf Antrag der Partei eröffnet werden, braucht die Behörde die Partei vor dem Entscheid nicht nochmals anzuhören, es sei denn, sie führe zur Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts weitere Abklärungen durch (BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2. Aufl. 2025, N. 45 zu Art. 29). In gewissen Rechtsbereichen geht das Verfahrensrecht über die Verfassung hinaus, indem es vorsieht, dass sich die Betroffenen nicht nur zur Sache, sondern auch zum vorgesehenen Endentscheid bzw. Entscheidentwurf äussern können (BGE 142 V 380 E. 5.3 mit Hinweisen).
Das vorliegende Verfahren ist auf Antrag der Beschwerdeführerin eröffnet worden und die Vorinstanz hat keine weiteren rechtserheblichen Abklärungen durchgeführt. Zudem enthält das Gesetz des Kantons Zug über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 20. Februar 2014 (Öffentlichkeitsgesetz; BGS 158.1) kein weitergehendes Recht auf Anhörung. Auch das Gesetz des Kantons Zug über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976 (VRG; BGS 162.1), auf welches § 15 Abs. 2 Öffentlichkeitsgesetz verweist, enthält kein solches Recht. Die Beschwerdeführerin kann somit weder aus Art. 29 Abs. 2 BV noch aus dem kantonalen Gesetzesrecht einen Anspruch auf eine Anhörung zum Entscheidentwurf ableiten. Die Rüge ist unbegründet.
Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung ihres Rechts auf Informationsfreiheit (Art. 16 Abs. 3 BV) sowie eine willkürliche Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes. Die Zugangsverweigerung verletze ausserdem Art. 137 BV i.V.m. § 30 der Verfassung des Kantons Zug vom 31. Januar 1894 (KV/ZG; SR 131.218).
4.1. Abgesehen von den oben erwähnten Antworten hat die Vorinstanz ausgeführt, es bestünden überwiegende öffentliche Interessen an der Geheimhaltung der Informationen bzw. der internen Dokumente. Deren Offenlegung wäre geeignet, die Sicherheit der Daten der Bürgerinnen und Bürger zu kompromittieren. Das erwähnte Informationssicherheits-Managementsystem des AIO gewähre den Zugang zu diesen Informationen denn auch nur jenen Personen, welche die Informationen zur Erfüllung ihres Auftrages unbedingt benötigten.
Sie führt zudem aus, ein erfolgreicher Hackerangriff müsse mit allen Mitteln verhindert werden; unter anderem könnten keine Informationen zur eingesetzten Software an Dritte herausgegeben werden. Auch ein lediglich eingeschränkter Zugang zu den gewünschten Dokumenten könne nicht gewährt werden, da sich das Risiko von gezielten Spear-Phishing Attacken gegen die Mitarbeitenden der kantonalen Verwaltung erhöhen würde. Schliesslich berge die Kompromittierung eines einzelnen Systems das Risiko einer lateralen Verbreitung des Angriffs oder des Virus innerhalb des kantonalen Netzwerks.
4.2. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin zunächst ein, das Öffentlichkeitsgesetz sei auf Zugang zu Dokumenten und nicht auf die Beantwortung von Fragen gerichtet. Indem die Vorinstanz ihr die Einsicht in jegliche Dokumente verweigert habe, sei sie in Willkür verfallen.
Sie bestreitet sodann, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse gegen jegliche Einsicht in Dokumente bestehe. Zwar gebe es Informationen, wie beispielsweise Passwörter, die geheim gehalten werden müssten, um effektiv zu sein. Die Offenlegung der eingesetzten Softwareprodukte und deren Hersteller sowie der Name von beteiligten Unternehmen und Subunternehmen, von vertraglichen Zusicherungen, der Kriterien für die Beschaffung und der Richtlinien für die Datenbearbeitung gefährde die Informationssicherheit nicht. Weiter sei eine Zertifizierung keine gesetzlich vorgesehene Ausnahme des Öffentlichkeitsprinzips. Es könne auch nicht pauschal davon ausgegangen werden, dass jede Information, welche die Informationssicherheit in irgendeiner Weise betreffe, im öffentlichen Interesse geheim zu halten sei. Es bedürfe bezüglich jedes Dokuments einer Abwägung zwischen dem Interesse an einer transparenten Verwaltung und allfälligen überwiegenden privaten oder öffentlichen Interessen. Das Verbergen der Informationen betreffend Software habe sodann keine Auswirkung auf die Informationssicherheit, da wenig sophistizierte Angreifer andauernd versuchen würden, jede bekannte Software ungezielt anzugreifen, während es für fortgeschrittene Angreifer ein Leichtes sei, die eingesetzte Software in Erfahrung zu bringen. Im Übrigen seien die Informationen, zu denen sie Zugang verlange, nicht geeignet für die Durchführung eines Angriffs. Soweit die Vorinstanz schliesslich argumentiere, die Informationen könnten für Phishing-Angriffe missbraucht werden, so treffe dies auf fast alle vom Kanton Zug publizierten Informationen zu. Dies könne allein nicht als Argument gelten, da sonst das Öffentlichkeitsprinzip nicht mehr gelte.
Gemäss Art. 16 Abs. 3 BV hat jede Person das Recht, Informationen frei zu empfangen, aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen und zu verbreiten. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sieht Art. 16 Abs. 3 BV keine Umkehr des Geheimhaltungsgrundsatzes der Verwaltung zugunsten des Öffentlichkeitsprinzips vor. Er enthält einzig die Garantie, wonach jede Person das Recht hat, Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen, wozu auch die gemäss Öffentlichkeitsgesetzgebung zugänglichen Dokumente gehören. Aus Art. 16 Abs. 3 BV lassen sich keine darüber hinaus gehenden Zugangsrechte ableiten (Urteil 1C_462/2018 vom 17. April 2019, E. 4.1 mit Hinweis). Diese Rechtsprechung wird in der Lehre kritisiert (vgl. z.B. MAYA HERTIG, in: Basler Kommentar Bundesverfassung, 2. Aufl. 2025, N. 33 f. zu Art. 16 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin stützt sich zwar auf Art. 16 Abs. 3 BV, führt jedoch nicht aus, inwiefern diese Bestimmung ihr weitergehende Zugangsrechte überträgt. Sie setzt sich weder mit der diesbezüglichen bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch mit der Lehre auseinander. Unter diesen Umständen ist ihre Rüge nicht genug substantiiert, womit auf diese nicht einzutreten ist.
Die Beschwerdeführerin macht weiter eine willkürliche Anwendung des kantonalen Öffentlichkeitsgesetzes geltend. Zum einen gewähre § 7 Öffentlichkeitsgesetz Zugang zu Dokumenten und nicht nur die Beantwortung von Fragen. Zum anderen sei die Begründung der umfassenden Verweigerung des Zugangs offensichtlich falsch.
6.1. Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offenbar unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid je-doch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 148 III 95 E. 4.1 mit Hinweisen).
6.2. § 7 Öffentlichkeitsgesetz gewährt jeder Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Als amtliches Dokument gilt gemäss § 6 Abs. 1 Öffentlichkeitsgesetz jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie übermittelt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c). Schliesslich sehen § 9 ff. Öffentlichkeitsgesetz vor, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten namentlich bei Vorliegen von entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen eingeschränkt, aufgeschoben, mit Auflagen versehen oder verweigert werden kann.
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich einerseits, dass nur dokumentierte Informationen dem Öffentlichkeitsgesetz unterliegen (vgl. auch die Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963, S. 1992). Es ist also davon auszugehen, dass die der Beschwerdeführerin erteilten Auskünfte eine Grundlage in einem Dokument finden. Andererseits ergibt sich aus den vorgenannten Bestimmungen, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt bzw. verweigert werden kann. Vorliegend hat die Beschwerdeführerin Zugang zu verschiedenen Dokumenten verlangt. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin keine Dokumente zur Einsicht vorgelegt und somit den Zugang umfassend verweigert. Daran ändert auch nichts, dass sie einige Fragen der Beschwerdeführerin (knapp) beantwortet hat. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin verstösst eine umfas-sende Verweigerung an sich weder gegen § 7 Öffentlichkeitsgesetz noch gegen das Willkürverbot, da das Öffentlichkeitsprinzip explizit unter Vorbehalt von entgegenstehenden überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen steht. Hingegen stellt sich die Frage, ob die umfassende Verweigerung des Zugangs zu den Dokumenten gegen § 9 ff. Öffentlichkeitsgesetz verstösst und allenfalls aus diesem Grund willkürlich ist.
6.3. Wie erwähnt, darf der Zugang zu amtlichen Dokumenten nach § 9 ff. Öffentlichkeitsgesetz eingeschränkt bzw. verweigert werden, wenn entgegenstehende öffentliche oder private Interessen vorliegen. § 9 Abs. 2 Öffentlichkeitsgesetz sieht zudem vor, dass sich Einschränkungen des Zugangs nur auf den schutzwürdigen Teil eines Dokuments beziehen und nur so lange gelten, als das überwiegende Interesse an der Geheimhaltung besteht.
In ihrem Beschluss führt die Vorinstanz über mehrere Absätze hinweg aus, die Offenlegung der geforderten Dokumente wäre aus verschiedenen Gründen geeignet, die Sicherheit der Daten der Bürger und Bürgerinnen zu kompromittieren, weshalb überwiegende öffentliche Interessen an der Geheimhaltung der Dokumente bestünden. Aus der Begründung geht jedoch in keiner Weise hervor, auf welche Dokumente sich die Vorinstanz genau bezieht, ob es sich um physische oder elektronische Dokumente handelt, ob diese sich überhaupt im Besitz der Vorinstanz befinden und ob bzw. inwiefern alle Teile aller betroffenen Dokumente schutzwürdig sind, inkl. die Benennung dieser Dokumente. Aus dem Umstand, dass die Vorinstanz einige Fragen der Beschwerdeführerin beantwortet hat, ist abzuleiten, dass zumindest einige der betroffenen Dokumente Informationen enthalten, die nicht schutzwürdig sind. Die Vorinstanz wäre somit allenfalls verpflichtet gewesen, Teile dieser Dokumente offenzulegen, oder aber genauer darzulegen, wieso auch diese, an sich nicht schutzwürdigen Teile nicht zugänglich sind. So verweist die Vorinstanz die Beschwerdeführerin in der Antwort auf die Frage 6 etwa auf "Gesetze und Verordnungen sowie Reglemente und Richtlinien", führt aber nicht aus, um welche Dokumente es sich handelt. Während Gesetze und Verordnungen öffentlich zugänglich sind, trifft dies nicht unbedingt auf die Reglemente und Richtlinien zu. Aus der Begründung der Vorinstanz ergibt sich jedoch nicht, wieso auch die Reglemente und Richtlinien geheim zu halten sind. Aus dem Beschluss geht auch nicht hervor, inwiefern die Beschwerdeführerin Zugang zu den Dokumenten betreffend des zertifizierten Informationssicherheits-Managementsystem erhalten hat. Schliesslich äusserte sich die Vorinstanz zu einigen Fragen überhaupt nicht. Insgesamt erlaubt es die sehr allgemein gehaltene Begründung dem Bundesgericht weder die betroffenen Dokumente zu identifizieren oder einzusehen noch zu prüfen, ob tatsächlich überwiegende öffentliche Interessen an der Geheimhaltung bestehen, oder ob die Vorinstanz diese nur vorschiebt, was allenfalls eine wilkürliche Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes darstellen könnte.
6.4. Nach Art. 112 Abs. 1 BGG müssen Entscheide, die der Beschwerde an das Bundesgericht unterliegen, unter anderem die massgebenden Gründe tatsächlicher und rechtlicher Art enthalten. Die Anforderungen an die Begründung entsprechen der aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör fliessenden Begründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV; BERNHARD EHRENZELLER, in: Basler Kommentar, 3. Aufl. 2018, N. 7 zu Art. 112). Danach ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid so zu begründen, dass sich die betroffene Person über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann.
Dies trifft vorliegend aus den oben genannten Gründen nicht zu, weshalb der angefochtene Beschluss nach Art. 112 Abs. 3 BGG aufzuheben ist.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Kosten werden bei einer Aufhebung und Rückweisung nach Art. 112 Abs. 3 BGG nicht nach dem Ausgang des Verfahrens sondern nach dem Verursacherprinzip verlegt (Art. 66 Abs. 3 BGG; Urteil 1C_391/2024 vom 25. August 2025 E. 4). Dem Gemeinwesen wird im vorliegenden Fall jedoch keine Gerichtsgebühr auferlegt (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die Beschwerdeführerin ist nicht anwaltlich vertreten; ihr ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 68 Abs. 2 BGG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der Beschluss der Präsidentin des Verwaltungsgerichts vom 31. Januar 2025 wird aufgehoben und die Sache wird dieser zu neuem Entscheid zurückgewiesen.
Es werden keine Kosten erhoben.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zug, Präsidentin, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 2. Februar 2026
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Haag
Die Gerichtsschreiberin: Gerber