© Kanton St.Gallen 2021 Seite 1/20 Publikationsplattform Kanton St.Gallen und St.Galler Gemeinden Fall-Nr.: 19-2089 Stelle: Generalsekretariat Baudepartement Instanz: Baudepartement Publikationsdatum: 13.01.2020 Entscheiddatum: 18.10.2019 BDE 2019 Nr. 69 Art. 40 PBG, Art. 42 PBG, Art. 21 Abs. 2 RPG, Art. 27 RPG. Eine Planänderung ist nötig, wenn die geltende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öffentlichen Interessen nicht mehr entspricht (Erw. 3.2.6). Selbst wenn erheblich geänderte Verhältnisse vorliegen und deshalb Anspruch auf Änderung der Nutzungsplanung besteht, kann aus Art. 40 PBG kein rechtlich durchsetzbarer Anspruch auf Erlass eines Sondernutzungsplans abgeleitet werden. Es steht im pflichtgemässen Ermessen der Planungsbehörde, mit welcher planerischen Massnahme sie auf die geänderten Verhältnisse reagieren möchte (Erw. 3.4). Es existiert kein klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Planungszone (Erw. 4.1). BDE 2019 Nr. 69 finden Sie im angehängten PDF Dokument
Kanton St.Gallen Baudepartement
19-2089
Entscheid Nr. 69/2019 vom 18. Oktober 2019 Rekurrenten
A.___ vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, Museumstrasse 35, 9000 St.Gallen
gegen
Vorinstanz Gemeinderat Z.___(Entscheid vom 21. Februar 2019)
Rekursgegnerin
B.___ vertreten durch lic.iur. Marco Cottinelli, Rechtsanwalt, Rosenberg- strasse 60, 9001 St.Gallen
Betreff Erlass Sondernutzungsplan M.___ und Erlass Planungszone
Entscheid des Baudepartementes SG (Nr. 69/2019), Seite 2/19
Sachverhalt A. Die B., Z., ist Eigentümerin von Grundstück Nr. 001, Grund- buch Z., an der M.strasse in Z.. Das Grundstück liegt ge- mäss geltendem Zonenplan der Gemeinde Z. vom 23. Juni 1993 in der Wohnzone für zweigeschossige Bauten (W2). Es ist mit einem Einfamilienhaus überbaut.
B. a) Mit Baugesuch vom 3. April 2018 beantragte die B.___ beim Ge- meinderat Z.___ die Baubewilligung für die Erstellung eines Mehrfami- lienhauses mit acht Wohnungen und einer Tiefgarage auf Grundstück Nr. 001.
b) Innert der Auflagefrist vom 13. bis 26. April 2018 erhoben u.a. die Eigentümer des nördlich gelegenen Grundstücks Nr. 002, A., Z., Einsprache gegen das Bauvorhaben. Neben der Verletzung verschiedener baureglementarischer Bestimmungen rügten sie, dass sich das grosse Bauvolumen nicht ins Orts- und Landschaftsbild an der M.___strasse einpasse.
c) Mit Beschluss vom 3. September 2018 erteilte der Gemeinderat Z.___ die Baubewilligung und wies die Einsprachen ab.
d) Gegen diesen Beschluss erhoben u.a. A., vertreten durch lic.iur. Urs Pfister, Rechtsanwalt, St.Gallen, am 19. September 2018 Rekurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 18-6092). Am 19. Okto- ber 2018 ersuchte die B., vertreten durch lic.iur. Marco Cottinelli, Rechtsanwalt, St.Gallen, den Gemeinderat Z.___, angesichts der in- zwischen beim Baudepartement erhobenen Rekurse, die Baubewilli- gung zu widerrufen; anschliessend würden von der Bauherrschaft die notwendigen Gesuche für die Heizung und das Farbkonzept als Bau- gesuchsergänzung eingereicht. Mit Beschluss vom 22. Oktober 2018 widerrief der Gemeinderat die angefochtene Baubewilligung, worauf- hin der Rekurs Nr. 18-6092 am 30. Oktober 2018 als gegenstandslos von der Geschäftsliste des Baudepartementes abgeschrieben wurde.
e) Am 30. Oktober 2018 reichte die Bauherrschaft das angekün- digte Korrekturgesuch beim Gemeinderat ein, welches die vorgese- hene Heizung, Anpassungen an den Grundrissplänen und ein Farb- und Materialkonzept beinhaltete.
f) Innert der Auflagefrist vom 15. bis 28. November 2018 erhoben wiederum A.___ durch ihren Vertreter Einsprache beim Gemeinderat. Sie rügten u.a. die fehlende Visierung, ungenügende Baugesuchsun- terlagen, die Grösse des Baukörpers und das geplante Flachdach.
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g) Mit Beschluss vom 7. Januar 2019 bewilligte der Gemeinderat Z.___ das Baugesuch vom 3. April 2018 mitsamt dem Korrekturge- such vom 30. Oktober 2018 und wies alle dagegen erhobenen Ein- sprachen ab.
h) Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ durch ihren Vertreter am 21. Januar 2019 Rekurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 19- 628). Mit Rekursergänzungen vom 13. Februar und 5. März 2019 wer- den folgende Anträge gestellt:
i) Im Verlauf des Rekursverfahrens Nr. 19-628 nahmen A.___ am 3. Juni 2019 zu den eingegangenen Vernehmlassungen sowie zum Amtsbericht des Tiefbauamtes (TBA) Stellung; gleichzeitig stellen sie folgende zusätzlichen Begehren:
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"Wohnzone W2", aufzuheben für das Gebiet "M.___" gemäss Beilage 12; Die "Schlussbestimmung" von Art. 39 BauR sei ent- sprechend anzupassen. 4. Verfahrensrechtliche Anträge: a) Sofern das Baudepartement als Rekursinstanz für die Behandlung der Rechtsbegehren Nrn. 1 – 3 nicht zuständig sein sollte, seien diese der zuständigen In- stanz zur Entscheidung vorzulegen. b) Sollte eine Überweisung erforderlich sein, wird be- antragt, das vorliegende Rekursverfahren zu sistieren, bis über die zusätzlichen Rechtsbegehren entschie- den ist.
j) Weil das Baudepartement zur Behandlung der neuen Zusatzan- träge nicht zuständig war, überwies der Leiter der Rechtsabteilung mit Schreiben vom 6. Juni 2019 – gestützt auf Art. 11 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (sGS 951.1; abgekürzt VRP) – die- sen Teil der Eingabe vom 3. Juni 2019 an die Regierung zur weiteren Bearbeitung; dieses Verfahren ist derzeit noch hängig. Gleichzeitig wurde das Rekursverfahren Nr. 19-628 bis zum Vorliegen des Ent- scheids der Regierung über die Zusatzbegehren vom 3. Juni 2019 sis- tiert, weil das geltende Baureglement der Gemeinde Z.___ vom 17. Dezember 2015 (BauR) die rechtliche Basis für die Rekursbear- beitung bildet.
C. a) Bereits mit Schreiben vom 31. Dezember 2018 – also noch vor dem Entscheid des Gemeinderates über das Baugesuch – hatten A.___ durch ihren Vertreter beim Gemeinderat Z.___ folgende zusätz- lichen Rechtsbegehren gestellt:
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"Mit dem Verzicht einer prozentualen Dichteregelung im Baureglement ist es grundsätzlich möglich, auf den grösseren Grundstücken in der Wohnzone W2 "M." quartierfremde und überproportionierte Bau- volumen zu erstellen. Diese Bauvolumen würden im Quartier- und Ortsbild von Z. stark störend in Er- scheinung treten. Aus diesem Grund wird der Erlass eines Sondernut- zungsplans "M." geprüft mit dem Ziel, die über die Jahre im Gebiet "M." gewachsene Struktur mit ei- genem Charakter zu erhalten und vor einer Übernut- zung zu schützen. Baubewilligungspflichtige Bauten und Anlagen, wel- che von der bestehenden Baustruktur eklatant abwei- chen und das Erscheinungsbild der Überbauung "M.___" erheblich stören, sind unzulässig. Als "eklatant" abweichende Überbauung gelten insbe- sondere Bauten, die
b) Am 21. Februar 2019 fasste der Gemeinderat Z.___ folgenden Beschluss:
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Zur Begründung wurde ausgeführt, gemäss kommunalem Richtplan vom 19. Dezember 2016 (im Folgenden Richtplan) liege ein Teil des Gebiets M., insbesondere das Grundstück Nr. 001, in einem Ge- biet, das sich für die innere Verdichtung eigne. Die Bevölkerung trage dieses Planungsziel mit, nachdem sie sich weder im Rahmen der Mit- wirkung bei der kommunalen Richtplanung noch anlässlich der Teilre- vision der Ortsplanung in den Jahren 2016/2017 gegen die geplante Verdichtung und die Abschaffung der Ausnützungsziffer gewehrt habe. Eine Beschränkung der Anzahl Wohneinheiten kenne das Bau- reglement nur für die Wohnzone WE, in der maximal drei Einheiten je Baute erstellt werden dürften. Das Gebiet M. sei landschaftlich nicht derart exponiert wie die der WE zugeteilten Gebiete. Zudem wie- sen die Einfamilienhäuser in diesem Gebiet keine einheitliche Archi- tektursprache auf; das gelte gleichermassen für die vorhandenen Bau- volumen und Dachformen. Insgesamt gebe es keine überwiegenden öffentlichen Interessen, die den Erlass eines Sondernutzungsplans rechtfertigten; demzufolge gebe es auch keinen Grund, eine Pla- nungszone zu erlassen und hängige oder künftige Baubewilligungs- verfahren zu sistieren.
D. Gegen diesen Beschluss erhoben A.___ durch ihren Vertreter am 12. März 2019 Rekurs beim Baudepartement (Verfahren Nr. 19-2089). Mit Rekursergänzung vom 23. April 2019 werden folgende Anträge ge- stellt:
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Zur Begründung wird geltend gemacht, es müsse vermieden werden, dass auf einzelnen Grundstücken im Gebiet M.___ Ersatzbauten er- stellt würden, die von der bestehenden Bau- und Nutzungsstruktur we- sentlich abwichen und das heutige Erscheinungsbild des Wohngebiets erheblich beeinträchtigten. BauR und Zonenplan enthielten nur die Grundordnung für die Überbauung von Grundstücken; zudem müss- ten im BauR regelmässig Vereinfachungen getroffen werden, weil aus planerischen Gründen nicht für jedes Quartier eine eigene Zonenart geschaffen werden könne. Umgekehrt sei die Planungsbehörde aber verpflichtet, eine geordnete Bebauung sicherzustellen, was bedeute, dass für einzelne Quartiere eben Sonderbauvorschriften erlassen wer- den müssten, wenn die Grundordnung allein nicht genüge. Das gelte namentlich dann, wenn bei einem bestehenden Quartier grosse Dis- krepanzen zwischen den maximal zulässigen Massvorschriften des BauR und der Grösse und Art der bestehenden Überbauung bestün- den. Die Weigerung der Vorinstanz, einen Sondernutzungsplan für das Gebiet M.___ zu erlassen, stehe auch im Widerspruch zu den Festlegungen im kommunalen Richtplan.
E. a) Mit Vernehmlassung vom 21. Mai 2019 beantragt die Rekurs- gegnerin durch ihren Vertreter den Rekurs unter Kostenfolge (zuzüg- lich Mehrwertsteuer) abzuweisen. Zur Begründung wird geltend ge- macht beim Gebiet M.___ handle es sich nicht um ein Gebiet mit ein- heitlicher Baustruktur. Die Regelbauvorschriften seien erlassen wor- den, um u.a. eine nachhaltige Quartiererneuerung und eine bauliche Verdichtung erreichen zu können; mit dem verlangten Sondernut- zungsplan würden diese Ziele vereitelt. Der von den Rekurrenten be- antragte Planperimeter sei zudem nicht nachvollziehbar. Jene Grund- stücke, die bereits heute grössere Bauvolumen aufwiesen, seien darin nicht enthalten.
b) Mit Vernehmlassung vom 19. Juni 2019 beantragt die Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen.
c) Am 19. Juli 2019 nimmt das Amt für Raumentwicklung und Geoinformation (AREG) zum Rekurs Stellung.
F. a) Am 23. Juli 2019 reicht der Vertreter der Rekursgegnerin seine Kostennote ein.
b) Mit Schreiben vom 27. August 2019 reicht der Vertreter der Re- kurrenten eine Replik zu den Vernehmlassungen ein. Darin führt er u.a. aus, der Erlass von Sondernutzungsplänen sei in Z.– trotz der erst seit rund drei Jahren teilrevidierten Ortsplanung – durchaus üb- lich. Das zeige sich auch am derzeit öffentlich aufliegenden Son- dernutzungsplan "N.", der gemäss Planungsbericht vom 1. Juli 2019 die für das Baugrundstück verträgliche Ausnützung regle. Genau dasselbe sei auch im Gebiet M.___ erforderlich.
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c) Am 18. September 2019 kündigt die Rechtsabteilung des Bau- departementes den Rekursentscheid an. Zudem wurde der Vertreter der Rekurrenten telefonisch eingeladen, den Rekurs zurückzuziehen; gleichzeitig wurde ihm mitgeteilt, dass weder die Vorinstanz noch die Rekursgegnerin oder das AREG Vorakten eingereicht hätten, weshalb ihm – entgegen seinem Begehren in Ziff. 4d der Rekursergänzung vom 23. April 2019 – auch keine Vorakten zur Einsicht zugestellt wer- den könnten.
d) Mit Schreiben vom 29. September 2019 hält der Vertreter der Rekurrenten am Rekurs fest und am 10. Oktober 2019 ersucht er um Sistierung des Rekursverfahrens. Erwägungen 1. 1.1 Die Zuständigkeit des Baudepartementes ergibt sich aus Art. 43 bis VRP.
1.2 Die Frist- und Formerfordernisse von Art. 47 Abs. 1 und Art. 48 VRP sind erfüllt. Die Rekursberechtigung ist gegeben (Art. 45 VRP). Auf den Rekurs ist einzutreten.
Mit Eingabe vom 10. Oktober 2019 beantragen die Rekurrenten die Sistierung des Rekursverfahrens. Sie bringen vor, das Verwaltungs- gericht habe soeben in einem anderen – die Gemeinde Y.___ betref- fenden – Fall einer von ihrem Rechtsvertreter beantragten Planungs- zone dessen Beschwerde abgewiesen. Dieser Beschwerdeentscheid werde ans Bundesgericht weitergezogen. Folglich solle dieses Re- kursverfahren sistiert werden, bis der Entscheid des Bundesgerichtes vorliege.
2.1 Die Sistierung bedeutet eine Abweichung vom Grundsatz einer möglichst beförderlichen Erledigung des Verfahrens und bedarf daher einer Rechtfertigung. Eine Sistierung ist anzuordnen, wenn sie gesetz- lich vorgeschrieben oder wenn ein anderes Verfahren anhängig ist, dessen Ausgang von präjudizieller Bedeutung ist. Zulässig ist die Ver- fahrenssistierung ausserdem, wenn sie aus gewichtigen Gründen ge- boten erscheint und ihr keine überwiegenden öffentlichen oder priva- ten Interessen entgegenstehen (CAVELTI/VÖGELI, Verwaltungsge- richtsbarkeit im Kanton St.Gallen, St.Gallen 2003, 2. Aufl., N 1093).
2.2 Eine Sistierung ist somit u.a. dann begründet, wenn das Ergeb- nis des Verfahrens von jenem eines anderen Verfahrens abhängt oder wenn ein enger sachlicher Zusammenhang zu einem anderen Verfah- ren besteht. Der vorliegend zu beurteilende Rekurs betrifft den Antrag um Erlass einer Planungszone in der Politischen Gemeinde Z.___. Das von den Rekurrenten genannte Verfahren ist davon vollkommen
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unabhängig; es betrifft die Politische Gemeinde Y.___. Folglich be- steht von vornherein kein enger sachlicher Zusammenhang zwischen den beiden Verfahren, die eine Sistierung rechtfertigten. Zudem liegt im Umstand, dass das Bundesgericht auch in anderen Fällen über die Begründetheit einer Beschwerde betreffend eine Planungszone zu entscheiden hat, ebenfalls kein Sistierungsgrund. Das Begehren um Sistierung ist deshalb anzuweisen.
Art. 40 PBG enthält einzig formelle Vorschriften zum Plangesuch. Abs. 1 bestimmt, dass derjenige, der die Einleitung eines Verfahrens für den Erlass eines Sondernutzungsplans beantragen will, der zu- ständigen Behörde ein Plangesuch einzureichen hat. Nach Art. 40 Abs. 2 PBG hat das Plangesuch insbesondere Angaben über den Zweck, dem das Verfahren dienen soll (Bst. a) und die Bezeichnung der Grundstücke, die in das Verfahren einzubeziehen sind (Bst. b), zu enthalten. Vorliegend ist unstrittig, dass das von den Rekurrenten ein- gereichte Plangesuch die formellen Anforderungen von Art. 40 PBG erfüllt. Zudem sind die Rekurrenten Miteigentümer je zur Hälfte des sich innerhalb des bezeichneten Planperimeters liegenden Grund- stücks Nr. 002. Die Vorinstanz ist damit zu Recht auf das Plangesuch vom 31. Dezember 2018 eingetreten. Zu prüfen bleibt im Folgenden, ob die Vorinstanz das Gesuch um Erlass eines Sondernutzungsplans für das Gebiet M.___ auch zu Recht abgewiesen hat.
3.1 Die Rekurrenten berufen sich vorab auf den kommunalen Richt- plan und vertreten die Auffassung, dieser schreibe für das Gebiet M.___ den Erlass von Sonderbauvorschriften vor; folglich sei die Vorinstanz verpflichtet, den umstrittenen Sondernutzungsplan zu er- lassen.
3.1.1 Gemäss Richtplan verfügt Z.___ über vielfältige Wohngebiete mit unterschiedlichen Lage- und Wohnqualitäten. Nebst zentralen so- wie baulich dichten Wohngebieten, bestehen Einfamilienhausquar- tiere an bester Wohnlage. Weil nur noch ein sehr beschränktes Ange- bot an hochwertigen Wohnlagen vorhanden ist, sollen diese Lagen möglichst haushälterisch genutzt werden. Das Wohnen tieferer Dichte soll auf die nördlichen Einfamilienhausquartiere, an Siedlungsrandla- gen, konzentriert werden. Dadurch soll die bevorzugte Wohnqualität hinsichtlich Besonnung, Ruhe und Weitsicht gesichert werden. Das Wohnen höherer Dichte soll auf zentral gelegene oder gut erschlos- sene Gebiete mit geeigneter Wohnqualität konzentriert werden (Richt- plan, Kap. Nutzung, N 2.1).
3.1.2 Der Richtplan bezeichnet die Innenentwicklungsgebiete und verlangt für diese die Erarbeitung von Entwicklungskonzepten (Richt- plan, Kap. Innenentwicklungsgebiet, GS 4.1). Das Innenentwicklungs- gebiet "O." (GS 4.1.1) liegt am südwestlichen Siedlungsrand von Z. und wird über die O.___- und die M.___strasse erschlossen. Das im vorliegenden Verfahren umstrittene Gebiet an der M.strasse ist Teil des Innenentwicklungsgebiets "O.". Gemäss
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Richtplan (Kap. Innenentwicklungsgebiet, GS 4.1.1) weist das ruhige Einfamilienhausquartier aus den späten 1970er-Jahren eine sehr tiefe Einwohnerdichte auf. Die Bauten sind bald 50-jährig; die Bausubstanz ist mehrheitlich intakt, wobei nur vereinzelte Gebäude in den vergan- genen Jahren renoviert wurden. Das Wohnquartier weist, insbeson- dere im Hinblick auf die tiefe bauliche Dichte, Entwicklungsbedarf auf. Aus diesem Grund legt der Richtplan als Ziel fest (Kap. Innenentwick- lungsgebiet, GS 4.1.1), dass die Quartiererneuerung über ein partizi- pativ erarbeitetes Bebauungs- und Freiraumkonzept, das eine (indivi- duelle) Erneuerung innerhalb eines gemeinsamen Siedlungskonzepts erlaubt, zu steuern ist.
3.1.3 Die Rekurrenten leiten aus diesen Ausführungen im Richtplan ab, dass für das Gebiet M.___ zwingend ein Sondernutzungsplan vor- geschrieben sei. Die Vorinstanz ist demgegenüber der Ansicht, aus dem Richtplan könne keine Sondernutzungsplanpflicht abgeleitet wer- den. Sie wendet ein, wenn das gewollt gewesen wäre, hätte die Son- dernutzungsplanpflicht im Richtplan ausdrücklich "signalisiert" werden müssen. Den Rekurrenten ist zuzustimmen, dass die Erläuterungen im Richtplan und namentlich die Zielfestlegung für das Innenentwick- lungsgebiet "O.", "die Quartiererneuerung (sei) über ein partizipativ erarbeitetes Bebauungs- und Freiraumkonzept (...) zu steuern", zwei- deutig formuliert sind. Klar ist einerseits, dass diese Umschreibung ei- nen zusätzlichen Planungsbedarf für das Gebiet suggeriert. Ebenfalls klar ist indessen, dass der Richtplan nicht ausdrücklich eine Son- dernutzungsplanpflicht vorschreibt, wie das die Rekurrenten behaup- ten. Zudem ist unstreitig, dass das zentral gelegene Gebiet M. nicht zu den nördlichen Einfamilienhausquartieren am Siedlungsrand gehört, auf die – gemäss Richtplan – das Wohnen tieferer Dichte kon- zentriert werden soll (Richtplan, Kap. Nutzung, N 2.1). Vielmehr gehört das umstrittene Gebiet zu den Innenentwicklungs- und damit eindeutig zu den Verdichtungsgebieten (Richtplan, Kap. Innenentwicklungsge- biet, GS 4.1.1).
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3.1.4 Vor allem von Bedeutung in diesem Zusammenhang ist jedoch, dass der kommunale Richtplan den Gemeinden – ergänzend zum kan- tonalen Richtplan – nur als längerfristige Richtschnur dient, um ihre räumliche Entwicklung zu steuern und insbesondere die Siedlungs- und Infrastrukturentwicklung aufeinander abzustimmen (Botschaft und Entwurf der Regierung vom 11. August 2015 zum PBG, Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen, Art. 6, S. 32 [im Folgenden Bot- schaft]). Der kommunale Richtplan ist für die Behörden wegleitend und nicht wie der kantonale Richtplan behördenverbindlich. Konkret meint "wegleitend", dass eine Gemeindebehörde von ihrem eigenen Richt- plan nicht ohne sachliche Begründung abweichen sollte. Dagegen hat der kommunale Richtplan für den Kanton und die Nachbargemeinden keinerlei Bindungswirkung (Botschaft, a.a.O., Art. 7, S. 31). Ein Richt- plan hat keine grundeigentümerverbindliche Wirkung; er dient der Ge- meinde lediglich als planerisches Steuerungsinstrument für ihre Nut- zungsplanung. Dabei versteht es sich von selbst, dass die in einem kommunalen Richtplan enthaltenen Vorgaben und Ziele sich im vor- gegebenen Rahmen der übergeordneten kantonalen und bundes- rechtlichen Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen bewegen müs- sen.
3.1.5 Der kommunale Richtplan von Z.___ datiert vom 19. Dezember 2016; er wurde folglich noch während der Geltung des früheren Bau- gesetzes vom 6. Juni 1972 (nGS 8, 134; abgekürzt BauG) erlassen. Dieses sah indessen noch keine Überbauungsplanpflicht vor. Gemäss Botschaft zum III. Nachtragsgesetz zum Baugesetz (in Kraft vom
3.1.6 Inzwischen sieht das seit dem 1. Oktober 2017 geltende PBG in Art. 7 Abs. 3 Bst. c zwar neu vor, dass im Zonenplan das Bauen in konkret bezeichneten Gebieten vom Erlass eines Sondernutzungs- plans abhängig gemacht werden kann. Diese Vorschrift ist indessen nicht direkt anwendbar, sondern bedarf der vorgängigen Anpassung
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der Rahmennutzungsordnung ans neue Recht; diese steht in Z.___ noch aus, weshalb auch unter Berücksichtigung der neuen Bestim- mung im PBG vorliegend keine Sondernutzungsplanpflicht besteht (BDE Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 5).
3.2 Die Rekurrenten machen geltend, das im Rekursverfahren Nr. 19-628 umstrittene Vorhaben zeige exemplarisch auf, dass die gel- tenden Regelbauvorschriften im Gebiet M.___ keine massvolle und quartierverträgliche Überbauung gewährleisteten; der Erlass von Son- derbauvorschriften sei deshalb zwingend notwendig. Demgegenüber bringt die Vorinstanz vor, es gehe nicht an, nur rund drei Jahre nach der Überarbeitung von Richt-, Zonenplan und BauR bereits wieder die Planungsabsichten zu ändern. Die Rekursgegnerin habe das Grund- stück erst vor Kurzem gekauft; folglich dürfe sie sich auf die Geltung der noch sehr neuen baulichen Grundordnung verlassen.
3.2.1 Nach Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (SR 700; abgekürzt RPG) werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine gewisse Beständigkeit aufweist. Anderseits sind Pläne änderbar, weil dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Lands in derselben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Für die Frage, ob die Änderung der Verhältnisse erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an der Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung u.a. der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtigten Änderung und deren Begründung. Je neuer ein Zonenplan ist, desto mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (Urteil des Bundesgerichtes 1C_1/2009 vom 27. Juli 2009 Erw. 2.1 mit Hinweisen).
3.2.2 Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Bst. b RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen. Im Rahmen dieser Gesamtrevision können auch veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans, und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zulässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (Urteile des Bundesgerichtes 1C_534/2012 vom 16. Juli 2013 Erw. 2.3.1 und 1C_306/2010 vom 2. Dezember 2010 Erw. 2.1; BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4).
3.2.3 Die Politische Gemeinde Z.___ hat in den vergangenen Jahren eine (Teil)Revision der Ortsplanung durchgeführt. Am 8. Januar 2015
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erliess der Gemeinderat Z.___ das neue BauR, das u.a. die Ausnüt- zungsziffer abschaffte; die Genehmigung durch das Baudepartement erfolgte am 17. Dezember 2015. Der neue kommunale Richtplan der Gemeinde Z.___ datiert vom 19. Dezember 2016. Die letzte Teilrevi- sion des Zonenplans, anlässlich der nochmals eine geringfügige An- passung des BauR vorgenommen wurde, fand im Jahr 2017 statt. Die Anpassung des BauR und die Teilzonenpläne für die Gebiete "Z.___ Ost", "Z.___ West", "P." und "Q." wurden am 14. August 2017 vom Gemeinderat erlassen, vom 22. August bis 20. September 2017 öffentlich aufgelegt, vom 18. Juni bis 27. Juli 2018 dem fakultativen Referendum unterstellt und am 8. Februar 2019 vom Baudepartement genehmigt. Seit der Genehmigung des BauR und der Einreichung des vorliegend umstrittenen Plangesuchs für das Gebiet M.___ vergingen also nur gerade drei Jahre; die Teilrevision des Zonenplans war zum Zeitpunkt der Einreichung des Plangesuchs sogar noch pendent. Es handelt sich somit beim BauR aus raumplanerischer Sicht noch um einen sehr neuen planerischen Erlass. Das Interesse an der Bestän- digkeit des BauR und der darin statuierten Regelbauvorschriften, ist dementsprechend hoch zu gewichten (BDE Nr. 2/2019 vom 25. Januar 2019 Erw. 4; Nr. 54/2019 vom 10. September 2019 Erw. 6.7).
3.2.4 Die Rekurrenten sind der Auffassung, im Gebiet M.___ werde mit den geltenden Regelbauvorschriften keine geordnete Besiedlung sichergestellt, weil enorme Unterschiede zwischen dem heutigen Bau- bestand und dem nach BauR Zulässigen bestünden. Die Vorinstanz vertritt dagegen die Ansicht, es sei planerisch nicht relevant, wenn der heutige Baubestand im Gebiet M.___ die höchstzulässigen Regelbau- vorschriften bei weitem nicht ausschöpfe. Massgebend für die Pla- nungsbehörde seien vielmehr die Zielsetzungen des eidgenössischen Raumplanungsrechts, die eine verdichtete Überbauung bestehender Bauzonen verlangten.
3.2.5 Die Rekurrenten verlangen keine Anpassung von Zonenplan und BauR, also der Grundordnung. Ihr Begehren um Erlass von Son- derbauvorschriften für das Gebiet M., welche die geltenden Regel- bauvorschriften massiv einschränken, läuft indessen auf eine Ände- rung der Grundordnung hinaus. Gemäss dem gestellten Antrag sollen die Sonderbauvorschriften im Gebiet M. künftig Bauten verunmög- lichen, die mehr als zwei Wohneinheiten aufweisen und deren Gebäu- delänge mehr als 20 m beträgt. Das Begehren käme folglich einer Um- zonung der bestehenden W2 in eine Art "WE-light" gleich, mit der zu- sätzlichen Folge, dass Wohnbauten im Gebiet M.___ nur mehr zwei Wohneinheiten und 20 m Länge aufweisen dürften, wogegen in der (normalen) WE drei Wohneinheiten und eine Gebäudelänge von 25 m zulässig wären.
3.2.6 Für eine Planänderung ist es indessen stets nötig, dass die gel- tende Zonenordnung in erheblichem Mass den gewandelten öffentli- chen Interessen nicht mehr entspricht. Erhebliche Veränderungen nach Art. 21 Abs. 2 RPG liegen vor, wenn das Gemeinwesen nach der
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allgemeinen Erfahrung andere Festlegungen getroffen hätte, sofern die geänderten Verhältnisse zur Zeit der Ausarbeitung der Nutzungs- planung massgeblich gewesen wären. Dazu gehören insbesondere tatsächliche Umstände, wie etwa die Bevölkerungs- und Wirtschafts- entwicklung. Keinen wichtigen Grund für eine Planrevision stellt grund- sätzlich die Änderung des politischen Willens bzw. des Volkswillens dar (WALDMANN/HÄNNI, Handkommentar RPG, 2006, Art. 21, N 20 mit Hinweis; BDE Nr. 12/2015 vom 16. Februar 2015 Erw. 4.1.1). Planän- derungen haben stets planerisch begründet zu sein und müssen ei- nem öffentlichen Interesse entsprechen. Allein etwa die Änderung der Eigentumsverhältnisse oder ein seit der Planfestsetzung entstandenes privates Interesse gilt nicht als wesentliche Veränderung der Verhält- nisse (Urteil des Bundesgerichtes 1A.167/2002/1P.425/2002 vom 14. Januar 2003 Erw. 3.7.2).
3.2.7 Im Planungsbericht vom 14. August 2017 zur Teilrevision des Zonenplans (im Folgenden: Planungsbericht) wird ausgeführt, dass auf eine umfassende Totalrevision der Nutzungsplanung mit der vor- liegenden Teilrevision bewusst verzichtet worden sei, da die Gemein- den im Kanton St. Gallen in absehbarer Zeit ihre Zonenpläne und Bau- reglemente dem PBG anpassen müssten. Im Rahmen dieser Anpas- sung der Nutzungsplanung an das kantonale Gesetz sei eine umfas- sende Überprüfung der Ortsplanungsinstrumente angezeigt. Das pri- märe Ziel der vorliegenden Teilrevision sei die eigentümerverbindliche Umsetzung der wesentlichen Inhalte des revidierten kommunalen Richtplans (Planungsbericht, Ausgangslage,1.1). Die Teilrevision um- fasse deshalb die aufgrund der Richtplanung zu ändernden Zonenflä- chen (Planungsbericht, Ausgangslage,1.2). Mit dem Verzicht von Dichteziffern im BauR sei es grundsätzlich möglich, in sämtlichen Wohnzonen Mehrfamilienhäuser zu erstellen. Die bestehenden Einfa- milienhausquartiere im nördlichen Siedlungsgebiet von Z.___, die his- torisch der WE zugewiesen seien, sollten im Gegensatz zu den Wohn- quartieren südlich der Kantonsstrasse gewahrt werden. Damit inner- halb dieser Einfamilienhausstrukturen keine quartierfremden Bauten entstünden, würden die betroffenen Grundstücke der Wohnzone WE zugewiesen. Diese Zone lasse künftig nur Bauten mit maximal drei Wohneinheiten pro Gebäude zu (Planungsbericht, Erläuterungen, 3.4.1, Wohnzone WE).
3.2.8 Aufgrund dieser Darstellung im Planungsbericht ist offenkundig, dass für das Gebiet M.___ keine erheblich geänderten Verhältnisse vorliegen. Die geltende Zonenordnung entspricht vielmehr nach wie vor jenen öffentlichen Interessen, die bereits zum Zeitpunkt der BauR- und Zonenplan-Revision bestanden haben. Der Planungsbehörde war aufgrund des Gesagten bewusst, dass mit der Abschaffung der Aus- nützungsziffer im BauR es künftig möglich sein wird, in sämtlichen Wohnzonen Mehrfamilienhäuser zu erstellen. Um allzu grosse Bauten zu verhindern, wurden nur die Einfamilienhausquartiere im nördlichen Siedlungsgebiet von Z.___, die bereits früher der Wohnzone WE zu- gewiesen waren, im BauR mit einschränkenden Regelbauvorschriften
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bedacht. Dies ausdrücklich im Gegensatz zu den Wohnquartieren süd- lich der Kantonsstrasse, zu denen auch das Gebiet M.___ gehört.
3.2.9 Der Einwand, die geltenden Regelbauvorschriften für die W2 seien nicht geeignet, eine geordnete Besiedlung sicherzustellen, ist im Übrigen auch unbegründet. Zum einen handelt es sich beim umstritte- nen Gebiet nicht um ein geschütztes Ortsbild. Zum anderen dürfen Bauten gemäss Art. 6 BauR in der W2 zwei Vollgeschosse, bei einer höchstzulässigen Gebäudehöhe von 7,5 m, einer Firsthöhe von 12 m und einer Gebäudelänge von maximal 30 m aufweisen. Der kleine Grenzabstand beträgt dabei höchstens 4 m, der grosse Grenzabstand 8 m; zudem gilt ab einer Gebäudelänge von 20 m ein Mehrlängenzu- schlag. Regelbauvorschriften dieser Art sind völlig üblich und ohne Weiteres geeignet, die geordnete Besiedlung des Gemeindegebiets sicherzustellen. Die Rekurrenten verkennen, dass Ortsplanung und örtliche Baupolizei allein Sache der Politischen Gemeinde sind. Diese ist befugt, im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen öffentlich- rechtliche Bauvorschriften zu erlassen (Art. 1 Abs. 1 PBG). Das BauR enthält für das gesamte Gebiet der Politischen Gemeinde öffentlich- rechtliche Bauvorschriften (Art. 7 Abs. 2 PBG). Während das PBG heute ohnehin keine Ausnützungsziffer mehr kennt, war eine solche in Art. 61 BauG, das zum Zeitpunkt des Erlasses des neuen BauR Gül- tigkeit hatte, noch vorgesehen. Das BauG verpflichtete indessen die Politischen Gemeinden nicht, für die einzelnen Zonenarten eine Aus- nützungsziffer festzulegen. Die Nutzungsintensität, das heisst die Bau- dichte bzw. die Nutzung der Grundstücke, musste nicht zwingend mit Verhältniszahlen nach Art. 61 BauG geregelt werden. Die Nutzungsin- tensität konnte auch durch die sogenannten primären Bauvorschriften, wie Vorschriften über Abstände (Grenz- und Gebäudeabstände), Ge- schosszahl, Gebäudehöhe, Gebäudelänge und -breite festgelegt wer- den (B. HEER, St.Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003, Rz. 660 mit Hinweisen). Das Verwaltungsgericht hat übrigens bereits im Jahr 2016 in einem die Politische Gemeinde Z.___ betreffenden Fall, in dem sich ein Grundeigentümer gegen die Abschaffung der Aus- nützungsziffer im neuen BauR mit der Begründung zur Wehr gesetzt hatte, dies führe zu einer massgeblichen Veränderung des Ortsbilds von Z.___, entschieden, dass dieses neue BauR in Art. 6 für alle Zo- nenarten Vorschriften über die Vollgeschosszahl, die Gebäudehöhe, die Firsthöhe, den kleinen und den grossen Grenzabstand sowie die Gebäudelänge und den Mehrlängenzuschlag enthalte. Damit werde eine ausreichende Dichte an Regelbauvorschriften statuiert und die geordnete Besiedlung des Gemeindegebiets sei sichergestellt (VerwGE B 2015/189 vom 26. Oktober 2016 Erw. 4.3).
3.3 Zusammenfassend ergibt sich somit, dass die Ansicht der Re- kurrenten, das geltende BauR stelle eine geordnete Besiedlung im Ge- biet M.___ nicht sicher, weshalb ein die Regelbauvorschriften ein- schränkender Sondernutzungsplan erlassen werden müsse, bevor weitere Überbauungen im Gebiet M.___ bewilligt werden könnten, un- zutreffend ist. Nachdem seit der Teilrevision des Zonenplans und der
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Gesamtrevision des BauR auch nur kurze Zeit verstrichen ist und zu- dem keine erheblich geänderten Verhältnisse vorliegen, besteht kein Grund dafür, die geltende Grundordnung mittels Sonderbauvorschrif- ten anzupassen bzw. weiter zu entwickeln. Der Rekurs ist damit in die- sem Punkt unbegründet.
3.4 Im Übrigen sei vermerkt, dass selbst für den Fall, dass erheblich geänderte Verhältnisse vorlägen und deshalb Anspruch auf Änderung der Nutzungsplanung bestünde, aus Art. 40 PBG kein rechtlich durch- setzbarer Anspruch auf Erlass eines Sondernutzungsplans abgeleitet werden könnte. Zuständig für die Anpassung der Nutzungsplanung oder der Nutzungsvorschriften ist allein die zuständige Planungsbe- hörde (Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG). Deshalb steht es stets in ihrem pflichtgemässen Ermessen, mit welcher planerischen Massnahme sie auf die geänderten Verhältnisse reagieren möchte (Anpassung der Grundordnung [Zonenplan und/oder BauR], der Schutzverordnung oder Erlass eines Sondernutzungsplans).
Die Rekurrenten bringen weiter vor, nachdem ein begründeter Anlass bestehe, die geltenden Regelbauvorschriften zu überprüfen, seien sie auch berechtigt, einen Antrag auf Erlass einer Planungszone zu stel- len.
4.1 Planungszonen bezwecken die Sicherung der Entscheidungs- freiheit der Planungsbehörden. Künftigen Nutzungsplänen und Nut- zungsvorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine so- genannte negative Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird. Den Rekurrenten ist zwar zuzustimmen, dass der Erlass von Planungszonen, selbst wenn Art. 27 RPG und Art. 42 PBG als Kann-Bestimmungen formuliert sind, nicht im Belieben der Behör- den liegt, sondern dass diese aufgrund ihrer Planungspflicht (Art. 75 Abs. 1 der Bundesverfassung [SR 101], Art. 2 Abs. 1 RPG, Art. 1 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 PBG) zum Erlass von Planungs- zonen verpflichtet sind, wenn beabsichtigte Nutzungspläne, nament- lich auch notwendige Auszonungen, tatsächlich gefährdet sind. Zu- ständig für den Erlass einer Planungszone bleibt aber die zuständige Gemeindebehörde (Art. 42 Abs. 1 PBG). Deshalb steht es in ihrem Er- messen, ob sie eine Planungszone erlassen will oder nicht. Nach kon- stanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht jedenfalls kein klagbarer Anspruch der Rechtsunterworfenen auf Erlass einer Pla- nungszone (Urteile des Bundesgerichtes 1C_76/2012 vom 6. Juli 2012 Erw. 3.6 und 1P.785/1999 vom 24. Februar 2000 Erw. 1a je mit Hinweisen; VerwGE B 2019/6 vom 1. Juli 2019 Erw. 4 mit Hinweisen).
4.2 Nachdem aufgrund des zuvor Gesagten vorliegend ohnehin kein Grund besteht, einen Sondernutzungsplan zu erlassen, ist der an- gefochtene Entscheid, auf den Erlass einer Planungszone zu verzich- ten, ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Rekurs erweist sich auch in dieser Hinsicht – und somit gesamthaft – als unbegründet.
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In der Rekursergänzung vom 23. April 2019 sowie mit Eingabe vom 29. September 2019 beantragt der Vertreter der Rekurrenten die Durchführung eines Augenscheins und die Einholung eines Gutach- tens der EspaceSuisse, Verband für Raumplanung, Bern, um darzule- gen, dass die heute geltenden Regelbauvorschriften im Gebiet M.___ keine angemessene und nachhaltige Quartiererneuerung sicherstel- len können. Weiter verlangt er die Edition der Planunterlagen zum der- zeit aufliegenden Sondernutzungsplan "O.___", um belegen zu kön- nen, dass die Planungsbehörde andernorts mittels Sondernutzungs- plan eine ortsverträgliche Ausnützung sicherstelle.
Auf die beantragten prozessualen Massnahmen kann verzichtet wer- den, da sich die entscheidrelevanten tatsächlichen Verhältnisse voll- ständig aus den Verfahrensakten und insbesondere aus den auf der Homepage der Politischen Gemeinde Z.___ abgelegten und öffentlich zugänglichen Planungsinstrumenten (Richtplan, Zonenplan und BauR samt zugehörigen Planungsberichten) ergeben. Aus den beantragten Beweisvorkehren sind zudem keine entscheidrelevanten neuen Er- kenntnisse zu erwarten, zumal die heutige Bebauungssituation im Ge- biet M.___ und deren Verhältnis zu dem nach BauR Möglichen nicht für den Entscheid von Belang sind (vgl. dazu VerwGE B 2019/60 vom 19. September 2019 Erw. 2 mit Hinweisen). Gleiches gilt für das Akte- neditionsbegehren betreffend Sondernutzungsplan "O.". Das von diesem Erlass betroffene Grundstück Nr. 003 liegt in der Wohn-Ge- werbezone (WG 2), östlich des Dorfzentrums und direkt an der Kan- tonsstrasse. Es ist nicht nachvollziehbar, inwiefern dieser Erlass, selbst wenn dieser die bauliche Ausnützung auf Grundstück Nr. 003 begrenzt, Auswirkungen auf die Beurteilung des vorliegenden Rekur- ses haben sollte, der sich auf das Gebiet M. beschränkt.
6.1 Nach Art. 95 Abs. 1 VRP hat in Streitigkeiten jener Beteiligte die Kosten zu tragen, dessen Begehren ganz oder teilweise abgewiesen werden. Die Entscheidgebühr beträgt Fr. 3'000.– (Nr. 10.01 des Ge- bührentarifs für die Kantons- und Gemeindeverwaltung, sGS 821.5). Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Rekurrenten die amtlichen Kosten unter solidarischer Haftung zu bezahlen (Art. 96 bis VRP).
6.2 Der von A.___ am 3. April 2019 geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– ist anzurechnen.
Rekurrenten und Rekursgegnerin stellen Begehren um Ersatz der aus- seramtlichen Kosten.
7.1 Im Rekursverfahren werden ausseramtliche Kosten entschädigt, soweit sie auf Grund der Sach- und Rechtslage notwendig und ange-
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messen erscheinen (Art. 98 Abs. 2 VRP). Die ausseramtliche Entschä- digung wird den am Verfahren Beteiligten nach Obsiegen und Unter- liegen auferlegt (Art. 98 bis VRP). Die Vorschriften der Schweizerischen Zivilprozessordnung (SR 272) finden sachgemäss Anwendung (Art. 98 ter VRP).
7.2 Da die Rekurrenten mit ihren Anträgen unterliegen, haben sie von vornherein keinen Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädi- gung. Ihr Begehren ist deshalb abzuweisen.
7.3 Die Rekursgegnerin obsiegt mit ihren Anträgen. Da das Verfah- ren zudem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bot, die den Beizug eines Rechtsvertreters rechtfertigen, besteht grundsätzlich Anspruch auf eine ausseramtliche Entschädigung (Art. 98 bis VRP). Mit Kostennote vom 23. Juli 2019 beantragt der Ver- treter der Rekursgegnerin die Zusprache einer ausseramtlichen Ent- schädigung von Fr. 1'971.85 (Honorar Fr. 1'896.– zuzüglich 4 % Bar- auslagen [Fr. 75.85]). Die Kostennote ist dem Aufwand angemessen und liegt innerhalb der in Rekursverfahren regelmässig zugesproche- nen Honorarpauschale; sie ist von den Rekurrenten zu gleichen Teilen zu bezahlen. Entscheid 1. Der Rekurs von A., Z., wird abgewiesen.
a) A.___ bezahlen unter solidarischer Haftung eine Entscheidge- bühr von Fr. 3'000.–.
b) Der am 3. April 2019 von A.___ geleistete Kostenvorschuss von Fr. 1'800.– wird angerechnet.
a) Das Begehren von A.___ um Ersatz der ausseramtlichen Kos- ten wird abgewiesen.
b) Das Begehren der B., Z., um Ersatz der ausseramtlichen Kosten wird gutgeheissen. A.___ entschädigen die B.___ zu gleichen Teilen ausseramtlich mit Fr. 1'971.85.
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Der Vorsteher
Marc Mächler Regierungsrat