100.2023.281U HAM/CES Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil des Einzelrichters vom 12. Juni 2024 Verwaltungsrichter Häusler Gerichtsschreiberin Imfeld A.________ Beschwerdeführer gegen Einwohnergemeinde Biel handelnd durch den Gemeinderat, Mühlebrücke 5, Postfach, 2501 Biel/Bienne Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne Hauptstrasse 6, Postfach 304, 2560 Nidau betreffend Erlass der Ersatzabgabe im Zusammenhang mit einem nachträglichen Baugesuch; Nichteintreten (Entscheid der stv. Regierungs- statthalterin des Verwaltungskreises Biel/Bienne vom 25. September 2023; vbv 64/2023)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. Die Einwohnergemeinde (EG) Biel verschickte am 10. Juli 2023 die Verfü- gung betreffend Erlass einer Parkplatzersatzabgabe als eingeschriebene Sendung an die Adresse von A.. Am 11. Juli 2023 legte die Schweizerische Post (Post) A. dafür eine Abholungseinladung in den Briefkasten. Nach Ablauf der siebentägigen Abholfrist sendete die Post die eingeschriebene Sendung mit dem Vermerk «nicht abgeholt» an die EG Biel zurück. Am 19. Juli 2023 verschickte die Stadtplanung Biel mit B-Post die Originalverfügung vom 10. Juli 2023 erneut an A.. B. Am 19. August 2023 erhob A. gegen die Verfügung vom 10. Juli 2023 beim Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne Beschwerde. Die stellver- tretende Regierungsstatthalterin trat mit Entscheid vom 25. September 2023 wegen Fristversäumnis auf die Beschwerde nicht ein. C. Dagegen hat A.________ am 21. Oktober 2023 Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben. Er beantragt sinngemäss, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zur materiellen Prüfung der Beschwerde vom 19. August 2023 an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die EG Biel beantragt mit Beschwerdeantwort vom 13. November 2023, die Beschwerde sei abzuweisen. Die stellvertretende Regierungsstatthalterin verzichtet mit Eingabe vom 3. November 2023 unter Verweis auf ihren Entscheid auf eine Vernehmlassung. Am 13. Dezember 2023 hat A.________ weitere Unterlagen eingereicht. Auf Nachfrage des Instruktionsrichters teilt die EG Biel am 15. April 2024 mit, dass sie A.________ am 19. Juli 2023 die Originalverfügung zusammen mit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 3 einer Kopie des ursprünglichen Umschlags zugestellt habe. Dazu hat sich A.________ am 7. Mai 2024 geäussert. Die Parteien halten an ihren ur- sprünglich gestellten Anträgen fest. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Vorinstanz ist auf die Beschwerde nicht eingetreten. Die Le- gitimation des Beschwerdeführers ergibt sich daher unmittelbar aus dem ne- gativen Prozessentscheid (BVR 2017 S. 418 E. 1.1, 2017 S. 459 E. 1.2; Michael Pflüger, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 79 N. 2 i.V.m. Art. 65 N. 23). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 1.2Das vorliegende Urteil fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). 1.3Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. Streitgegenstand des Verfahrens vor Verwaltungsgericht ist einzig die Frage, ob die Vorinstanz zu Recht wegen Fristversäumnis nicht auf die Beschwerde eingetreten ist. Zum massgeblichen Sachverhalt lässt sich den Akten Fol- gendes entnehmen: Die Beschwerdegegnerin hat die hier umstrittene Verfü-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 4 gung vom 10. Juli 2023 (betreffend Erlass einer Parkplatzersatzabgabe) glei- chentags der Post als eingeschriebene Sendung an die Adresse des Be- schwerdeführers übergeben. Am 11. Juli 2023 legte die Post dem Beschwer- deführer dafür eine Abholungseinladung in den Briefkasten. Nach Ablauf der siebentägigen Abholfrist wurde die eingeschriebene Sendung von der Post mit dem Vermerk «nicht abgeholt» an die Beschwerdegegnerin retourniert. Am 19. Juli 2023 verschickte die Stadtplanung Biel die Originalverfügung vom 10. Juli 2023 erneut mit B-Post an den Beschwerdeführer und legte eine Kopie des ursprünglichen Umschlags dazu (vorne Bst. A; Stellungnahme vom 15.4.2024 [act. 12] S. 2 und dazugehörige Beilage 2 [act. 12A]). Der Be- schwerdeführer hat nach eigenen und von der Beschwerdegegnerin nicht bestrittenen Angaben diese Verfügung mit Beilage am 25. Juli 2023 erhalten. Am 10. August 2023 hat der Beschwerdeführer Herrn B.________ von der Stadtplanung Biel per E-Mail angefragt, welches der spätmöglichste Zeit- punkt zur «Einsprache» gegen die Parkplatzersatzabgabe sei. Dieser ant- wortete ihm gleichentags, dass die Beschwerdefrist gegen die Verfügung des Gemeinderats der Stadt Biel 30 Tage betrage «nach Erhalt der Verfü- gung». Der Beschwerdeführer hat seine Beschwerde vom 19. Augst 2023 am 23. August 2023 der Post übergeben. 3. 3.1Gemäss Art. 67 VRPG ist die Beschwerde beim Regierungsstatthal- ter oder der Regierungsstatthalterin innert 30 Tagen seit der Eröffnung der Verfügung zu erheben. Es handelt sich um eine gesetzliche Frist, die nicht erstreckt werden kann (Art. 43 Abs. 1 VRPG). Verfügungen und Entscheide werden grundsätzlich mit eingeschriebener Post oder mit gerichtlicher Ur- kunde eröffnet (Art. 44 Abs. 1 und 2 VRPG). Eine Mitteilung, die nur gegen Unterschrift der Adressatin oder des Adressaten oder einer anderen berech- tigten Person überbracht wird, gilt gemäss Art. 44 Abs. 3 VRPG spätestens am siebenten Tag nach dem ersten erfolglosen Zustellungsversuch als er- folgt (sog. Zustellfiktion). Damit die Zustellfiktion zur Anwendung gelangt, müssen zwei Voraussetzungen kumulativ erfüllt sein: Zum einen muss die Abholungseinladung in den Briefkasten bzw. ins Postfach der Empfängerin
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 5 oder des Empfängers gelegt worden sein. Bei eingeschriebenen Postsen- dungen gilt die natürliche Vermutung, dass die Abholungseinladung ord- nungsgemäss in den Briefkasten oder das Postfach der Empfängerin oder des Empfängers gelegt wurde und das Zustellungsdatum korrekt registriert worden ist. Diese Vermutung kann mit dem Nachweis einer überwiegenden Wahrscheinlichkeit von Fehlern bei der Zustellung umgestossen werden. Die immer bestehende Möglichkeit von Fehlern bei der Poststelle genügt jedoch nicht, um die Vermutung zu widerlegen. Vielmehr müssen konkrete Anzei- chen für einen Fehler vorhanden sein (BGE 142 IV 201 E. 2.3; VGE 2016/354 vom 29.3.2017 E. 2.3; Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 44 N. 27). Zum ande- ren wird vorausgesetzt, dass die Empfängerin oder der Empfänger die Zu- stellung eines Verwaltungsakts mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit er- warten muss. Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn ein Verfahrens- oder Prozessrechtsverhältnis begründet wurde. Ein solches entsteht mit Eintritt der Rechtshängigkeit, also mit der Eröffnung des Verfahrens durch eine ver- fahrenseinleitende Handlung der betreffenden Person selber oder durch die Behörde. Nach der Begründung eines solchen Verhältnisses sind die Ver- fahrensbeteiligten verpflichtet, sich nach Treu und Glauben so zu verhalten, dass ihnen Verwaltungsakte zugestellt werden können (Empfangspflicht; Michel Daum, a.a.O., Art. 44 N. 6, 30). 3.2Die Behörde ist nur zu einer einmaligen Eröffnung ihres Verwaltungs- akts auf dem Weg der postalischen Zustellung verpflichtet. Das gilt vor allem auch, wenn sie Kenntnis davon erhält, dass ein erster Zustellungsversuch gescheitert ist und die Zustellfiktion greift. Ob die Behörde in einem solchen Fall eine zweite Zustellung in die Wege leiten will, liegt in ihrem Ermessen. Wird ein Verwaltungsakt mehrmals eröffnet, so ist für den Fristenlauf grund- sätzlich die erste rechtsgültige individuelle Zustellung massgebend. Im Ein- zelfall bleibt jedoch der Vertrauensschutz vorbehalten. Durfte die betroffene Person aus einer späteren Bekanntgabe in guten Treuen ableiten, diese löse den oder einen neuen Fristenlauf aus, so ist sie in ihrem Vertrauen zu schüt- zen. Andernfalls ist die Behörde gehalten, darauf hinzuweisen, dass dies nicht der Fall ist (vgl. BGE 119 V 89 E. 4b/aa; BGer 6B_758/2022 vom 9.11.2022 E. 2.3, 4A_53/2019 vom 14.5.2019, in Pra 108/2019 Nr. 109
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 6 E. 4.2 f.; VGE 2019/35 vom 3.6.2019 E. 3.1, 2016/354 vom 29.3.2017 E. 2.6; Michel Daum, a.a.O., Art. 44 N. 16, 57). 3.3Behördliche Auskünfte oder Zusicherungen im Zusammenhang mit der Eröffnung sind unter Umständen verbindlich, auch wenn sie unzutreffend sind (Michel Daum, a.a.O., Art. 44 N. 57; BVR 2019 S. 89 E. 1.5.2 mit Hin- weis auf ARV 2000 S. 31 E. 2a). Der in Art. 9 der Bundesverfassung (BV; SR 101) verankerte Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich als Vertrau- ensschutz in diesen Fällen dahingehend aus, dass alle Personen Anspruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Be- hörden geschützt zu werden (BGE 130 I 26 E. 8.1, 129 I 161 E. 4.1). Nach der Rechtsprechung verschafft eine falsche behördliche Auskunft Anspruch darauf, abweichend vom Gesetz behandelt zu werden, wenn die Auskunft für einen bestimmten Einzelfall aufgrund einer vollständigen und richtigen Darstellung des Sachverhalts vorbehaltlos erteilt worden ist, die Amtsstelle zur Auskunftserteilung zuständig war oder aus zureichenden Gründen als zuständig erachtet werden durfte, die Unrichtigkeit der Auskunft bei pflicht- gemässer Aufmerksamkeit nicht ohne weiteres erkennbar war, im Vertrauen auf die Richtigkeit der Auskunft unwiderrufliche oder nicht ohne Nachteil rückgängig zu machende Dispositionen getroffen wurden und die Rechts- lage sich seit der Auskunftserteilung nicht geändert hat (BGE 121 II 473 E. 2c, 118 Ia 245 E. 4b; VGE 23271 vom 12.8.2008 E. 5.3.1). 3.4Die Vorinstanz hat zu Recht die Anwendung der Zustellfiktion bejaht. Die Verfügung gilt damit am siebten Tag nach dem ersten erfolglosen Zu- stellversuch vom 11. Juli 2023, d.h. – anders als die Vorinstanz ausführt – am 18. Juli 2023, als zugestellt. Dies wird vom Beschwerdeführer denn auch nicht bestritten. Er macht weder geltend, die Abholungseinladung wäre nicht in seinem Briefkasten gewesen noch, dass er nicht mit einer Verfügung ge- rechnet hätte. Dies ist auch nicht ersichtlich. Streitig ist hingegen, welches die Folgen der erneuten Zustellung der Verfügung im Licht der erteilten Aus- kunft bezüglich Beschwerdefrist sind: Der Beschwerdeführer vertritt die An- sicht, dass er aufgrund der erneuten Zustellung der Verfügung am 25. Juli 2023 und der Auskunft von Herrn B.________ von der Abteilung Stadtpla-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 7 nung Biel am 10. August 2023 davon ausgehen durfte, dass die Rechtsmit- telfrist erst mit Erhalt, also zu jenem Zeitpunkt zu laufen beginne, in dem er die Verfügung tatsächlich erhalten habe. Er habe daher noch alle «Beweis- mittel zusammengetragen», bevor er die Beschwerde am 23. August 2023 der Post übergeben habe (Beschwerde S. 1). Die Beschwerdegegnerin stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass mit dem Mitschicken der Ko- pie des ursprünglichen Umschlags, dem zu entnehmen sei, dass bereits ein Zustellversuch stattgefunden habe, dem Beschwerdeführer klar sein musste, dass die Beschwerdefrist bereits früher zu laufen begonnen habe (Stellung- nahme vom 15.4.2024 [act. 12] S. 2). Zur Auskunft ihres Mitarbeiters bezüg- lich Beschwerdefrist in der E-Mail vom 10. August 2023 und deren Folgen hat sich die Beschwerdegegnerin nicht vernehmen lassen. 3.5Es trifft zu, dass die Beschwerdegegnerin bei der zweiten Zustellung, die mit B-Post erfolgt ist, eine Kopie des Umschlags des Einschreibens der ursprünglichen Eröffnung mitgeschickt hat. Ob sie mit diesem Vorkehren in genügendem Masse zum Ausdruck gebracht hat, dass die erste, bereits er- folgte Zustellung für den Fristenlauf massgebend war oder ob es nicht eines Begleitschreibens betreffend der Zweitzustellung zur Klärung des Fristen- laufs bedurft hätte (vgl. Michel Daum, a.a.O., Art. 44 N. 57; VGE 2023/309 vom 5.3.2024 E. 2.7), kann hier aus folgenden Gründen offenbleiben: Der Beschwerdeführer hat sich am 10. August 2023 und damit innerhalb der or- dentlichen Rechtsmittelfrist, die am 17. August 2023 endete, an die Be- schwerdegegnerin gewandt und nachgefragt, wann der späteste Zeitpunkt zur Beschwerdeeinreichung sei. Der in der Sache zuständige und offenbar mit dem Fall vertraute B.________ der Stadtplanung Biel hat ihm mitgeteilt, dass die Beschwerde innerhalb von 30 Tagen nach Erhalt der Verfügung er- hoben werden müsse. Der Beschwerdeführer konnte aufgrund dieser Infor- mation in guten Treuen davon ausgehen, dass die Beschwerdefrist erst bei der Zweitzustellung am 25. Juli 2023 zu laufen begonnen hat, also zu dem Zeitpunkt als er die Verfügung tatsächlich erhalten hatte. Er durfte darauf vertrauen, dass ihn B.________ darauf aufmerksam gemacht hätte, wäre dies in seinem Fall anders. Wäre der Beschwerdeführer B.________ ent- sprechend informiert worden, wäre ihm noch genügend Zeit geblieben, um innerhalb der Rechtsmittelfrist Beschwerde zu erheben. So hat der Be-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 8 schwerdeführer anders disponiert und noch alle «Beweismittel zusammen- getragen», bevor er die Beschwerde am 23. August 2023 der Post überge- ben hat (vorne E. 3.4). Die Voraussetzungen für den Vertrauensschutz sind damit erfüllt (vgl. vorne E. 3.3) und es rechtfertigt sich, auf die Rechtsmittel- frist der zweiten Zustellung abzustellen. 3.6Nach dem Gesagten ist der Beschwerdeführer in seinem Vertrauen auf die Rechtsmittelbelehrung in der zweiten Zustellung im Licht der erteilten Auskunft zu schützen. Die 30-tägige Rechtsmittelfrist begann demnach am 26. Juli 2023 zu laufen (vgl. Art. 41 Abs. 1 VRPG) und endete am 24. August 2023. Die Vorinstanz ist somit zu Unrecht wegen Fristversäumnis auf die Beschwerde vom 19. August 2023 nicht eingetreten. Die Verwaltungsge- richtsbeschwerde erweist sich als begründet und ist gutzuheissen. Der an- gefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache zur Prüfung der übrigen Prozessvoraussetzungen und gegebenenfalls zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. 4. 4.1Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdegeg- nerin. Ihr sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen, da sich das vorliegende Verfahren auf die Frage des Eintretens beschränkt und sie deswegen nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 104 Abs. 1 VRPG). 4.2Die Kosten, die im vorinstanzlichen Verfahren entstanden sind, hat das Verwaltungsgericht im Rahmen des Rückweisungsentscheids nicht zu liquidieren. Deren Neuverlegung wird Sache des Regierungsstatthalteramts sein (vgl. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 108 N. 7). 5. Rückweisungsentscheide gelten nach der Regelung des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG;
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 12.06.2024, Nr. 100.2023.281U, Seite 9 SR 173.110) als Zwischenentscheide. Sie können unter den Voraussetzun- gen von Art. 93 Abs. 1 BGG mit dem in der Hauptsache offenstehenden Rechtsmittel selbständig angefochten werden (statt vieler BGE 140 V 282 E. 2 mit Hinweisen). Demnach entscheidet der Einzelrichter: