100.2022.164U DAM/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 28. Juni 2023 Verwaltungsrichter Häberli, präsidierendes Mitglied Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Stohner Gerichtsschreiberin Bader-Gnägi Einwohnergemeinde A.________ vertreten durch Rechtsanwalt ... Beschwerdeführerin gegen B.________ vertreten durch Rechtsanwalt ... Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen betreffend Lohnforderung; Rechtsverweigerung (Entscheid der Regierungs- statthalterin des Verwaltungskreises Bern-Mittelland vom 2. Mai 2022; vbv 44/2021)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. Mit Arbeitsvertrag vom 29. Mai 2020 stellte die Einwohnergemeinde (EG) A.________ B.________ unbefristet mit einem Beschäftigungsgrad von 80 % als .../... an. Eingereiht wurde sie in die Gehaltsklasse 20 mit 10 Gehaltsstufen, was beim vereinbarten Beschäftigungsgrad einem monatlichen Bruttogehalt von Fr. 5'914.10 entspricht (ohne 13. Monatsgehalt und ohne Sozialzulagen). B.________ trat die Stelle wie vertraglich vorgesehen am 10. August 2020 an. Mit E-Mail vom 27. Januar 2021 informierte sie die EG A.________ über die bevorstehende Kündigung des Dienstverhältnisses. Sie kritisierte unter anderem, die Gemeinde habe es – anders als zugesichert – unterlassen, ihre gehaltsmässige Einreihung zu überprüfen. Weiter verlangte sie eine «einmalige Schlusszahlung» über die Summe, die sich aus der Differenz zwischen ihrem Gehalt und jenem ihres Vorgängers vom Eintritts- bis zum Austrittszeitpunkt ergibt. Am 28. Januar 2021 kündigte B.________ das Dienstverhältnis per 30. April 2021. Mit Schreiben vom 18. Februar 2021 teilte die EG A.________ ihr mit, sie sehe keinen Anlass, «die bestehende Anstellungsverfügung, sprich deinen Arbeitsvertrag, durch eine neue Verfügung zu ersetzen». Der An- spruch auf eine beschwerdefähige Verfügung beschränke sich in Bezug auf die geltend gemachte Lohnforderung auf die Gehaltseinstufung per 1. Ja- nuar 2021. B. Am 17. März 2021 erhob B.________ Beschwerde beim Regierungs- statthalteramt Bern-Mittelland mit folgenden Rechtsbegehren in der Sache: «1. Es sei die Verfügung vom 18. Februar 2021 betreffend Stellungnahme zur Lohnforderung aufzuheben und die [Gemeinde] anzuweisen, eine begründete und anfechtbare Verfügung betreffend die Lohnnachforde- rung der Beschwerdeführerin (Zahlung von CHF 21'247.75 an die Be- schwerdeführerin per Ende des Arbeitsverhältnisses) bzw. der rückwir- kenden Lohneinreihung der Beschwerdeführerin auf den Beginn des Ar- beitsverhältnisses bzw. den 16.10.2020 zu erlassen».
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 3 2. Eventualiter sei die [Gemeinde] zur Zahlung von CHF 21'247.75 brutto zzgl. Zins zu 5 % seit dem 1. Dezember 2020 per Ende des Arbeitsver- hältnisses an die Beschwerdeführerin zu verpflichten». Weiter stellte sie den «Verfahrensantrag», die Beschwerde sei als aufsichts- rechtliche Anzeige entgegenzunehmen, wenn die angerufene Beschwer- deinstanz der Ansicht sein sollte, es liege keine anfechtbare Verfügung vor. Mit Entscheid vom 2. Mai 2022 behandelte die Regierungsstatthalterin das Rechtsmittel als Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungs- beschwerde. Sie hiess die Beschwerde gut und wies die Sache zur Fortset- zung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die EG A.________ zurück. Sie kam zusammenfassend zum Schluss, nach kommunalem Personalrecht seien öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnisse mit Verfügung und nicht mit Vertrag zu regeln. An einer solchen Verfügung fehle es hier. Die Gemeinde habe daher eine anfechtbare Verfügung über das Anstellungsverhältnis zu erlassen, bevor gegebenenfalls über die sich stellenden materiellen (Gehalts-)Fragen entschieden werden könne. C. Dagegen hat die EG A.________ am 8. Juni 2022 Verwaltungsgerichts- beschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzu- heben und auf die Beschwerde von B.________ vom 17. März 2021 sei nicht einzutreten; eventuell sei sie abzuweisen. Zudem sei auf die Beschwerde auch als aufsichtsrechtliche Anzeige nicht einzutreten bzw. sei dieser keine Folge zu geben. B.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 4. Juli 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In ihrer Vernehmlassung vom 4. Juli 2022 hat sich die Regierungsstatthalterin zum anwendbaren Recht geäussert, an ihrem Entscheid mit einer ergänzenden rechtlichen Begründung aber festgehalten. Die Parteien haben sich in der Folge nochmals zur Sache geäussert und ihre Anträge bestätigt. Das Regierungsstatthalteramt hat auf weitere Ausführungen verzichtet.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 4 Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Da in der Hauptsache (öffentliches Dienstrecht) kein Ausschluss- grund gegeben ist, ist die Beschwerde nach dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens auch gegen Entscheide über Rechtsverweigerungen oder Rechtsverzögerungen zulässig (vgl. Art. 75 Bst. d VRPG, Umkehrschluss). 1.2Auf eine Beschwerde ist nur einzutreten, wenn sie sich gegen einen End-, einen Teil- oder einen selbständig anfechtbaren Zwischenentscheid richtet. Wie es sich damit verhält, ist als Prozessvoraussetzung von Amtes wegen zu prüfen (Art. 20a VRPG; BVR 2017 S. 205 E. 1.2, 2015 S. 27 E. 1.3). Die Abgrenzung zwischen End- und Zwischenentscheiden richtet sich danach, ob das Verfahren (ganz) abgeschlossen wird oder nicht (vgl. Markus Müller bzw. Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 31 und 33 bzw. Art. 61 N. 3 und 5). Die bernische Verwaltungsrechtspflege folgt dabei grundsätzlich dem Be- griffsverständnis des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes- gericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110), namentlich um die Ko- härenz zwischen kantonalem und bundesgerichtlichem Verfahren sicherzu- stellen (grundlegend dazu BVR 2017 S. 205 insb. E. 3; Michel Daum, a.a.O., Art. 61 N. 1 und 8). 1.3Die Vorinstanz hat die Gemeinde mit dem angefochtenen Entscheid angewiesen, in der Sache eine anfechtbare Verfügung zu erlassen (vorne Bst. B). Das Verfahren wird damit nicht abgeschlossen. Die festgestellte Rechtsverweigerung in Verbindung mit der Anweisung zu verfügen ist viel- mehr nur ein Schritt auf dem Weg zur Erledigung der Sache. Nach der bun- desgerichtlichen Rechtsprechung, die nach dem vorstehend Gesagten auch unter dem VRPG massgebend ist, handelt es sich deshalb um einen Zwi- schenentscheid. Es verhält sich insoweit gleich wie beim Rückweisungsent- scheid, der grundsätzlich ebenfalls als Zwischenentscheid gilt (vgl. BGer 1C_457/2019 vom 1.7.2020 E. 1.2, 1A.81/2005 vom 13.5.2005
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 5 E. 1.1 f.; vgl. aber auch BVR 2008 S. 105 E. 1, wo die Frage allerdings nicht diskutiert wurde). 1.4Zwischenentscheide, die wie hier weder die Zuständigkeit noch den Ausstand oder die Ablehnung betreffen, sind nach Art. 74 Abs. 3 i.V.m. Art. 61 Abs. 3 VRPG nur selbständig anfechtbar, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Bst. a) oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisver- fahren ersparen würde (Bst. b). Es ist grundsätzlich Sache der beschwerde- führenden Partei aufzuzeigen, inwiefern eine dieser beiden Voraussetzun- gen erfüllt ist, ausser dies springe geradezu ins Auge (vgl. etwa VGE 2020/416 vom 28.11.2022 E. 1.2; Michel Daum, a.a.O., Art. 61 N. 38 mit weiteren Hinweisen). Die Gemeinde äussert sich dazu nicht. Der Tatbe- stand von Art. 61 Abs. 3 Bst. b VRPG ist nicht erfüllt, da ein weitläufiges Be- weisverfahren nicht zur Diskussion steht. Es fragt sich einzig, ob der ange- fochtene Entscheid für die Gemeinde einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil im Sinn von Art. 61 Abs. 3 Bst. a VRPG bewirken kann. Ein derarti- ger Nachteil kann praxisgemäss vorliegen, wenn eine Gemeinde durch die Vorinstanz verpflichtet wird, entgegen ihrer Rechtsaufassung eine Verfü- gung zu erlassen. Das gilt jedenfalls dann, wenn es der Gemeinde nicht möglich oder zumutbar ist, einer von ihr als falsch erachteten Weisung Folge zu leisten, um später ihren eigenen Entscheid anzufechten (vgl. BGE 133 II 409 E. 1.2; Michel Daum, a.a.O., Art. 61 N. 41, je mit Hinweisen). 1.5Die Gemeinde hält die Anordnung der Vorinstanz, das Verfahren im Sinn der Erwägungen fortzusetzen (vorne Bst. B), für «absurd» und rechtlich «weder umsetz- noch durchsetzbar» (Beschwerde S. 8 und 10 f.). Ob die Verpflichtung der Gemeinde, in einem Verfahren betreffend Rechtsverwei- gerung entgegen ihrem Willen eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, ei- nen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann, lässt sich nicht allgemein sagen, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen (vgl. z.B. BGer 1C_457/2019 vom 1.7.2020 E. 1.4; allgemein auch Michel Daum, a.a.O., Art. 61 N. 42). Hier ist entscheidend, dass die Regierungsstatthalterin die Sache «im Sinn der Erwägungen» zurückgewiesen hat. Die Begründung des angefochtenen Entscheids ist mithin Teil des Dispositivs und damit
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 6 rechtsverbindlich (vgl. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 72 N. 10). Die Vorinstanz ist zum Schluss gekommen, die Gemeinde sei nach dem anwendbaren kommuna- len Personalrecht nicht berechtigt gewesen, das Dienstverhältnis mit der Be- schwerdegegnerin mit öffentlich-rechtlichem Vertrag zu regeln. Die Anwei- sung, eine Verfügung zu erlassen, bezieht sich auf das öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnis insgesamt, auch wenn dieses infolge der Kündigung der Beschwerdegegnerin aktuell nicht mehr besteht. Erst wenn ein taugli- ches Anfechtungsobjekt vorliege, könne das Regierungsstatthalteramt die «in der Beschwerde aufgeworfenen Fragen wie beispielsweise Gehalts- klasse oder Gehaltsstufe» beurteilen (angefochtener Entscheid E. II/4 und 5; vorne Bst. B). Die Gemeinde wirft mit ihren Ausführungen die Frage auf, wel- che Auswirkungen eine (nachträgliche) verfügungsweise Anstellung der Be- schwerdegegnerin auf das Vertragsverhältnis hat. Sie ist der Meinung, die vertragliche Anstellung sei gültig und wirksam, und wäre daher allenfalls ge- zwungen, die Nichtigkeit des Vertrags feststellen zu lassen. Jedenfalls darin liegt für sie ein nicht wieder gutzumachender Nachteil gemäss Art. 61 Abs. 3 Bst. a VRPG. Der angefochtene (Zwischen-)Entscheid ist folglich selbstän- dig anfechtbar. 1.6Die beschwerdeführende Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfah- ren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders be- rührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Än- derung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist ein- zutreten. Fehlende Sachurteils- bzw. Prozessvoraussetzungen, die wie von der Beschwerdegegnerin beantragt zu einem Nichteintreten führen könnten (vorne Bst. C), sind nicht ersichtlich und werden in der Beschwerdeantwort auch nicht angeführt. 1.7Beschwerden betreffend Rechtsverweigerungen können in Fällen wie dem vorliegenden an sich einzelrichterlich beurteilt werden (Art. 57 Abs. 2 Bst. b des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Ge- richtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1] betreffend Zwischenentscheide). Die rechtlichen Verhältnisse rechtfertigen hier indes
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 7 die Beurteilung in Dreierbesetzung (Art. 57 Abs. 6 i.V.m. Art. 56 Abs. 1 GSOG). 1.8Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. 2.1Eine (formelle) Rechtsverweigerung liegt vor, wenn die Behörde in einer ihr form- und fristgerecht unterbreiteten Angelegenheit keine Verfü- gung bzw. keinen Entscheid trifft, obwohl sie dazu verpflichtet wäre (BVR 2021 S. 74 E. 2.2; BGE 144 II 184 E. 3 [Pra 107/2018 Nr. 142]; Mar- kus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 92 mit weiteren Hinweisen). Umstritten ist, ob die Gemeinde hinsichtlich der Lohnforderung der Beschwerdeführerin bzw. des Anstellungsverhältnisses eine Verfügung erlassen muss. Soweit ersicht- lich, hat die Beschwerdeführerin ihre Forderung gegenüber der Gemeinde nur per E-Mail geltend gemacht (vgl. Akten 5B Beilage 14 und Akten 5A pag. 29). Für Parteieingaben gilt im Verwaltungs- und Verwaltungsjustizver- fahren der Grundsatz der Schriftlichkeit (Art. 31 VRPG). Das bedeutet pra- xisgemäss Papierform einschliesslich Unterzeichnung des Schriftstücks (vgl. Art. 32 Abs. 2 VRPG). Eine gewöhnliche E-Mail ist nicht ausreichend (BGer 2C_265/2021 vom 16.7.2021 E. 4.3 mit Hinweis auf Michel Daum, a.a.O., Art. 31 N. 1). Die Gemeinde hat allerdings nie geltend gemacht, die Forderung der Beschwerdegegnerin sei ihr nicht formgerecht unterbreitet worden. Die Berufung auf Formungültigkeit im jetzigen Stadium des Verfah- rens wäre mit dem Grundsatz von Treu und Glauben auch kaum zu verein- baren (vgl. dazu Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; zur Tragweite des Grundsatzes in der Verwaltungsrechtspflege etwa Michel Daum, a.a.O., Art. 1 N. 9 mit Hinweisen). 2.2Ob die Gemeinde die anbegehrte Verfügung hätte erlassen müssen, beurteilt sich nach dem anwendbaren Personal- und Verfahrensrecht. Die Gemeinden regeln das Arbeitsverhältnis ihrer Angestellten weitestgehend autonom (Ueli Friederich, Gemeinderecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Berni- sches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 153 ff., S. 208 N. 126). Das Per-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 8 sonalreglement der EG A.________ vom 29. Mai 2008 (nachfolgend: PersR; Akten 5D Beilage 3) ordnet unter anderem die Rechte und Pflichten des ge- samten Gemeindepersonals (vgl. Art. 1 PersR). Gestützt auf Art. 31 PersR hat der Gemeinderat auf Verordnungsstufe Ausführungsbestimmungen er- lassen. Im Anstellungszeitpunkt der Beschwerdegegnerin (29.5.2020; vorne Bst. A) galt noch die alte Personalverordnung der EG A.________ vom 2. März 2009 (aPersV; Akten 5D Beilage 5), in Kraft bis zum 31. Juli 2020 (vgl. Art. 45 der Personalverordnung der EG A.________ vom 14. April 2020; Akten 5D Beilage 4). 2.3Das Personal der EG A.________ ist entweder öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich angestellt (vgl. Art. 2 und 3 PersR). Als ... mit unbefristetem Arbeitsverhältnis wurde die Beschwerdegegnerin richtiger- weise öffentlich-rechtlich angestellt, was von keiner Seite in Frage gestellt wird. Art. 2 Abs. 2 PersR regelt das anwendbare Recht, soweit das PersR keine Regelung vorsieht. In diesem Fall «kommen die Bestimmungen der kantonalen Personalgesetzgebung nur zur Anwendung, wenn dieses Regle- ment oder die Verordnung des Gemeinderats dies vorsehen» (vgl. auch Art. 32 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 [GG; BSG 170.11]). Das kantonale Recht, namentlich das Personalgesetz vom 16. September 2004 (PG; BSG 153.01), ist in diesem Fall als dispositives «Ersatzrecht» anwend- bar (BVR 2017 S. 437 E. 4.3). Wie das Verwaltungsgericht im Zusammen- hang mit Art. 32 GG erwogen hat, umfasst der Verweis praxisgemäss sowohl materielles als auch formelles Recht (Verfahrensrecht). Kein Raum für die ergänzende Anwendung des kantonalen Rechts besteht jedoch, wenn die Gemeinde zu einer bestimmten Frage bewusst keine Regelung trifft und auch keine Ersatzvorschrift zur Anwendung kommen lassen will (qualifizier- tes Schweigen; BVR 2008 S. 105 E. 3.1). Ob es sich so verhält, ist durch Auslegung zu ermitteln (BVR 2001 S. 97 E. 3a; Häfelin/Müller/Uhlmann, All- gemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 202). 3. 3.1Zu prüfen ist zunächst, wie die Gemeinde die öffentlich-rechtliche An- stellung ihres Personals geregelt hat (Handlungsform). Das Dienstverhältnis
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 9 wird entweder durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag oder eine (mitwir- kungsbedürftige) Verfügung begründet (vgl. BVR 2000 S. 454 E. 1c; Wieder- kehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, 2012, N. 2983). Gemäss Art. 49 Abs. 1 VRPG regelt die zuständige Behörde öf- fentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse von Amtes wegen oder auf Gesuch hin mit einer Verfügung, es sei denn, das Gesetz sehe ausdrücklich etwas an- deres vor oder verweise zur Streiterledigung auf den Klageweg (sog. Vor- rang der Verfügung). Spezialgesetzlich kann namentlich die Möglichkeit vor- gesehen sein, das Rechtsverhältnis abweichend vom Verfügungsvorrang vertraglich zu regeln (vgl. BVR 2019 S. 344 E. 1.2.1, 2018 S. 528 E. 2.3; Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 5). 3.2In Art. 2 Abs. 1 PersR ist zwar der Grundsatz der öffentlich-rechtli- chen Anstellung des Gemeindepersonals verankert (vorne E. 2.3). Zur Handlungsform äussert sich das kommunale Recht jedoch nicht allgemein. Indes ergibt sich aus Art. 4 Abs. 2 PersR indirekt, dass das Gemeindeperso- nal vertraglich angestellt wird: Danach können für das Kaderpersonal – dazu gehört auch die ... oder der ... – im Arbeitsvertrag längere Kündigungsfristen als drei Monate vereinbart werden. Sodann macht Art. 12 aPersV Vorgaben für den öffentlich-rechtlichen (und den privatrechtlichen) Arbeitsvertrag hinsichtlich der Form und des Mindestinhalts. Nach den Übergangsbestimmungen von Art. 14 Abs. 1 aPersV werden Arbeitsverhältnisse, die vor dem 31. Dezember 2008 mit Verfügung begründet worden sind, ohne weiteres nach neuem Recht weitergeführt; sie werden jedoch durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag ersetzt, wenn sie eine Änderung erfahren. Das kommunale Personalrecht geht somit auch im Zusammenhang mit öffentlich-rechtlichen Anstellungen von einer vertragli- chen Regelung des Rechtsverhältnisses aus. Die Begründung des Arbeits- verhältnisses durch Vertrag entspricht denn auch dem allgemeinen Grund- satz im bernischen Personalrecht (vgl. Art. 16 PG; BVR 2018 S. 310 E. 2.2 am Ende). Aus den erwähnten kommunalen Regelungen geht klar hervor, dass dieser Grundsatz in der EG A.________ ebenfalls gelten soll. Daraus ergibt sich weiter, dass der Verweis von Art. 2 Abs. 2 PersR auf das kantonale Personalrecht in diesem Punkt greift und kein qualifiziertes Schweigen vorliegt (vorne E. 2.3). Dieses Verständnis des kommunalen Rechts deckt sich mit der Haltung der Gemeinde (vgl. Beschwerde S. 8 f.;
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 10 Stellungnahme vom 23.8.2022 S. 2, act. 9). Wie die Verweisnorm in Bezug auf andere personalrechtliche Fragen auszulegen ist, muss hier nicht geklärt werden. Bei dieser Sachlage verfängt im Übrigen die Auffassung der Vorinstanz nicht, es fehle an einer hinreichenden formell-gesetzlichen Grundlage für die vertragliche Handlungsform (vgl. Vernehmlassung vom 4.7.2022; act. 5). 3.3Eine andere Frage ist, wie der Rechtsschutz bei der vertraglichen An- stellung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern ausgestaltet ist. Grundsätzlich sind Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträgen zwischen Gemeinden und Privaten von der Regierungsstatthalterin bzw. vom Regierungsstatthal- ter im Klageverfahren zu beurteilen (Art. 88 Bst. d VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 88 N. 10). Sieht das Gesetz jedoch vor, dass in einer solchen Streitigkeit zu verfügen ist, wickelt sich der Streit im Beschwerdeverfahren ab. Das kantonale Personalrecht bestimmt in Art. 107 Abs. 1 PG, dass die Arbeitgeberin oder der Arbeitgeber grundsätzlich eine Verfügung erlässt, wenn bei Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis keine Einigung zustande kommt. Der Vorrang der Verfügung ist im Personalrecht weithin anerkannt (vgl. Hans Ulrich Zürcher, Öffentliches Personalrecht des Wirtschaftsraums Espace Mittelland, in Bürgi/Bürgi-Schneider [Hrsg.], Handbuch Öffentliches Personalrecht, 2017, S. 273 ff., 401; ferner Esther Zysset, Verfügen im ver- waltungsrechtlichen Vertrag – wie es ist und wie es sein sollte, in recht 2023 S. 40 ff., 50 f.). Er gilt auch bei Gehalts- und Einreihungsstreitigkeiten (vgl. Ruth Herzog, a.a.O., Art. 88 N. 12 i.V.m. Art. 87 N. 26 mit Hinweisen; allge- mein auch Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 6). Das kommunale Personal- recht regelt das Verfahren nur punktuell. So sind unbefristete Anstellungs- verhältnisse in Form einer begründeten Verfügung zu kündigen (Art. 4 Abs. 3 PersR). Es ist nicht anzunehmen, dass die EG A.________ bloss Kündigungsstreitigkeiten in das Beschwerdeverfahren verwiesen hat, für alle übrigen Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis hingegen das Klageverfahren vorsehen wollte. Dieses Verständnis des kommunalen Rechts wäre wenig praktikabel und könnte zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten führen (vgl. für diese Überlegung auch BVR 2021 S. 74 E. 2.3). Ist das kantonale Recht gestützt auf den Verweis von Art. 2 Abs. 2 PersR hinsichtlich der Anstellung des Gemeindepersonals mit öffentlich-rechtlichem Vertrag anwendbar (Art. 16 PG; E. 3.2 hiervor),
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 11 liegt es vielmehr nahe, auch mit Bezug auf den Rechtsschutz auf die Regelung des kantonalen Rechts abzustellen (Art. 107 PG). Die Verweisnorm schliesst das Verfahren wie erwähnt grundsätzlich ein (vorne E. 2.3). 3.4Damit steht fest, dass die Gemeinde über die geltend gemachte Lohnforderung der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 2 Abs. 2 PersR i.V.m. Art. 107 PG hätte eine Verfügung erlassen müssen (vgl. auch René Wiederkehr, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2022, N. 17). Der Um- stand, dass sie die Forderung angesichts des bestehenden Arbeitsvertrags für unbegründet hält, entbindet sie nicht von dieser Verpflichtung. Vielmehr hat sie in diesem Fall nach einer Auseinandersetzung mit den Argumenten der Beschwerdegegnerin eine (negative) Verfügung zu treffen (Abweisung des Gesuchs; vgl. zu den formellen Anforderungen an den Inhalt der Verfü- gung Art. 52 VRPG). Insoweit erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Hingegen hält der angefochtene Entscheid der Rechtskontrolle insoweit nicht stand, als die Vorinstanz von der Gemeinde verlangt, nachträglich über die Anstellung insgesamt zu verfügen. Regelungsinhalt der zu erlassenden Verfügung kann vielmehr nur die Lohnforderung der Beschwerdegegnerin sein; sie allein bildete Gesuchs- und damit Verfahrensgegenstand (Begeh- ren um «einmalige Schlusszahlung», vorne Bst. A; vgl. dazu etwa Michel Daum, a.a.O., Art. 20a N. 4). In diesem Punkt ist die Beschwerde der Ge- meinde begründet. 3.5Im Ergebnis ist die Beschwerde somit dahingehend gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Fortset- zung des Verfahrens im Sinn der (verwaltungsgerichtlichen) Erwägungen an die Gemeinde zurückzuweisen ist. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuwei- sen. Nur ausnahmsweise entscheidet das Verwaltungsgericht in Rechtsver- weigerungsverfahren in der Sache (BVR 2011 S. 564 E. 3.1; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 84 N. 14). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Gegenteiliges macht auch die Gemeinde nicht geltend (vgl. Beschwerde S. 12).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 12 4. 4.1Bei diesem Prozessausgang unterliegen bzw. obsiegen die Parteien vor Verwaltungsgericht je zur Hälfte. Sie haben die Kosten des verwaltungs- gerichtlichen Verfahrens grundsätzlich in diesem Umfang zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Der auf die Gemeinde entfallende Kostenanteil kann aller- dings nicht erhoben werden, da diese bei Rechtsverweigerungsstreitigkeiten nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen ist (Art. 108 Abs. 2 VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 32 mit Hinweis auf BVR 2008 S. 105 E. 4.1 [Auflösung eines Dienstverhältnisses]). Die Gemeinde hat der Beschwerde- gegnerin sodann die Hälfte der Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Als Behörde im Sinn von Art. 2 Abs. 1 Bst. b VRPG hat sie nach Art. 104 Abs. 4 VRPG in der bis zum 31. März 2023 gültigen Fassung ihrerseits keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (BAG 08109; vgl. Art. T2-1 VRPG; Michel Daum, Teilrevision 2023 des ber- nischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, in BVR 2023 S. 286 ff., 294 f. mit Hinweis auf VGE 2020/440 vom 13.4.2023 E. 8.2). 4.2Im vorinstanzlichen Verfahren ist die Ausgangslage für die Neuverle- gung der Kosten insofern anders als vor Verwaltungsgericht, als dort die Par- teirollen umgekehrt waren und nicht (auch) die Aufhebung von Handlungs- anweisungen der Regierungsstatthalterin zur Diskussion stand. Gemessen an den Anträgen der Parteien rechtfertigt es sich, die Beschwerdegegnerin als vollständig obsiegende Partei zu betrachten. Das Rechtsbegehren ihrer damaligen Beschwerde erwähnt zwar auch eine rückwirkende Lohneinrei- hung auf den Beginn des Arbeitsverhältnisses bzw. den 16. Oktober 2020, zielt aber in erster Linie auf den Erlass einer anfechtbaren Verfügung über ihre Lohnforderung (Bezahlung von Fr. 21'247.75; vorne Bst. B). Die auf die vollständig unterliegende Gemeinde entfallenden Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 600.-- (Art. 108 Abs. 1 VRPG) können jedoch nicht erhoben werden (Art. 108 Abs. 2 VRPG; E. 4.1 hiervor). Hingegen hat die Gemeinde der Beschwerdegegnerin die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Das geltend gemachte Anwaltshonorar von Fr. 5'900.-- gemäss der Kostennote vom 3. Januar 2022 (Akten 5A pag. 135), das die Regierungsstatthalterin voll zugesprochen hat (angefoch- tener Entscheid E. III/2 und Dispositiv-Ziff. 3), erscheint mit Blick auf die ge-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 13 setzlichen Bemessungskriterien zwar an der oberen Grenze. Die Gemeinde hat diese Honorarfestsetzung vor Verwaltungsgericht indes nicht themati- siert. Für eine Kürzung besteht daher kein Anlass. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.06.2023, Nr. 100.2022.164U, Seite 14 4. Zu eröffnen: