100.2021.272U DAM/BTA/SPR Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 28. November 2022 Verwaltungsrichterin Herzog, präsidierendes Mitglied Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Häusler Gerichtsschreiberin Bader-Gnägi A.________ vertreten durch Rechtsanwältin ... Beschwerdeführer gegen Sicherheitsdirektion des Kantons Bern Kramgasse 20, 3011 Bern sowie Einwohnergemeinde Bern Einwohnerdienste, Migration und Fremdenpolizei, Predigergasse 5, 3011 Bern betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung; Rückstufung (Entscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Bern vom 11. August 2021; 2020.SIDGS.908)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 2 Prozessgeschichte: A. A.________ (Jg. 1963), Staatsangehöriger der Türkei, reiste 1978 in die Schweiz ein. Am 27. August 1987 heiratete er B.________ (Jg. 1969), wel- che ihm 1988 in die Schweiz folgte. Beide kamen in den Besitz einer Nieder- lassungsbewilligung. Das Ehepaar hat zwei gemeinsame Kinder (Jg. 1989 und 1999). A.________ verschuldete sich über die Jahre erheblich. Zudem trat er strafrechtlich in Erscheinung, weshalb er am 25. Mai 1999 und am 23. August 2007 ausländerrechtlich verwarnt wurde. Am 20. November 2020 widerrief die Einwohnergemeinde (EG) Bern, Einwohnerdienste, Migration und Fremdenpolizei (EMF), die Niederlassungsbewilligungen von A.________ und B.________ und ersetzte diese durch Aufenthaltsbewilligungen (Rückstufung). Die Aufenthaltsbewilligungen knüpfte sie an folgende Bedingungen: «a. A.________ und B.________ haben sich gesetzeskonform zu ver- halten und keine strafrechtlichen Verurteilungen wegen Verbrechen oder Vergehen zu erwirken; b. A.________ und B.________ sind angehalten, keine weiteren Schulden mehr zu generieren sowie Nachweise zur Schuldentilgung beim nächsten Gesuch um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung unaufgefordert vorzuweisen.» Weiter wies sie darauf hin, dass die Bewilligungen bei Nichteinhalten der Bedingungen nicht mehr verlängert werden und mit Entfernungsmassnah- men zu rechnen ist. B. Hiergegen erhoben A.________ und B.________ am 24. Dezember 2020 gemeinsam Beschwerde bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Bern (SID). Diese hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 11. August 2021 teilweise gut und hob die Verfügung der EG Bern insoweit auf, als sie sich auf B.________ bezieht. Anstelle der Rückstufung verwarnte sie B.________ ausländerrechtlich. Ausserdem legte die SID die Dauer der Gültigkeit der Aufenthaltsbewilligung von A.________ auf ein Jahr fest und
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 3 änderte die Bedingung Bst. b (vgl. vorne Bst. A) dahingehend ab, dass er angehalten ist, nicht mehr mutwillig Schulden zu generieren und die bestehenden Schulden im Rahmen seiner Möglichkeiten abzubauen. Weiter forderte sie A.________ auf, beim nächsten Gesuch um Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung Nachweise zur Schuldentilgung einzureichen. Im Übrigen wies sie die Beschwerde ab. C. Dagegen hat A.________ am 9. September 2021 Verwaltungsgerichtsbe- schwerde erhoben mit dem Antrag, der Entscheid der SID sei aufzuheben und seine Niederlassungsbewilligung sei zu verlängern. Eventuell sei er aus- länderrechtlich zu verwarnen. Die SID und die EG Bern beantragen mit Ver- nehmlassungen vom 15. bzw. 20. September 2021 je die Abweisung der Be- schwerde. Am 18. Januar 2022 sowie auf Ersuchen des Instruktionsrichters am 25. Mai und 17. Juni 2022 hat A.________ weitere Unterlagen eingereicht und Aus- kunft zu seinen beruflichen und finanziellen Verhältnissen gegeben. A.________ hat am 4. Juli 2022 Schlussbemerkungen eingereicht, wogegen die SID auf weitere Ausführungen verzichtet hat (Eingabe vom 28.6.2022). Die EG Bern hat sich nicht mehr vernehmen lassen. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge- nommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 4 ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 1.2 hiernach einzutreten. 1.2Der Beschwerdeführer beantragt neben der Aufhebung des ange- fochtenen Entscheids, dass seine Niederlassungsbewilligung zu verlängern sei (vgl. vorne Bst. C). – Niederlassungsbewilligungen werden unbefristet er- teilt (hinten E. 2.1). Die Bewilligung wäre deshalb bei Gutheissung der Be- schwerde weiterhin gültig. Mangels eines schutzwürdigen Interesses ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten (vgl. etwa VGE 2019/6 vom 19.10.2020 E. 1.2). 1.3Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). 2. Umstritten sind der Widerruf der Niederlassungsbewilligung des Beschwer- deführers unter Ersetzung durch eine Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung). 2.1Die Niederlassungsbewilligung wird unbefristet und ohne Bedingun- gen erteilt (Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration [Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20]; vor dem 1.1.2019: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [Ausländergesetz, AuG]). Eine Nie- derlassungsbewilligung kann widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilli- gung ersetzt werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer die Integra- tionskriterien nach Art. 58a AIG nicht (oder nicht mehr) erfüllt (Art. 63 Abs. 2 AIG). Diese Regelung ist mit der Revision des AuG und dessen Umbenen- nung in AIG neu in das Gesetz aufgenommen worden (AS 2017 S. 6521 ff., 6528). Sie ist seit dem 1. Januar 2019 in Kraft (AS 2018 S. 3171). 2.2Der Zweck der Rückstufung besteht darin, nicht oder nur mangelhaft integrierte niedergelassene Personen, denen unter dem bisherigen Recht die Niederlassungsbewilligung nicht hätte entzogen werden dürfen, auf eine
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 5 Aufenthaltsbewilligung zurückstufen zu können, um sie verbindlich an ihre Integrationsverpflichtungen zu erinnern (BGE 148 II 1 E. 2.3.3 mit Hinweis auf die Materialien; weiterführend zur Entstehungsgeschichte Lara Bensegger, Die Rückstufung im Ausländer- und Integrationsgesetz, in Jus- letter 2.8.2021, Rz. 3 f.). Die Ausländerbehörden haben mit der Rückstufung die Möglichkeit erhalten, situationsgerechter und differenzierter zu handeln, wenn nach Erteilung der bedingungslosen und unbefristeten Niederlas- sungsbewilligung die Integrationskriterien nicht (mehr) gegeben sind (BGE 148 II 1 E. 2.3.1; Kneer/Schindler, Schutz des Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf von Niederlassungsbe- willigungen, in Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für Migrationsrecht 2019/2020, 2020, S. 35 ff., 41). Der Rückstufung kommt dabei eine eigen- ständige, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung mit Wegweisung un- abhängige Bedeutung zu. Mit ihr soll erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert; es geht da- rum, ein ernsthaftes Integrationsdefizit zu beseitigen, wobei den persön- lichen Umständen Rechnung zu tragen ist (BGE 148 II 1 E. 2.4; BGer 2C_181/2022 vom 15.8.2022 E. 5.2, 2C_592/2020 vom 28.4.2022 E. 4.2). 2.3Als Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 AIG gelten die Beach- tung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (Bst. a), die Respektierung der Werte der Bundesverfassung (Bst. b), die Sprachkompetenzen (Bst. c) so- wie die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung (Bst. d). Art. 77a ff. der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufent- halt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201) konkretisieren die Integra- tionskriterien und -vorgaben. Die Rückstufung kann gemäss Art. 62a VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder mit einer Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Ist keine dieser Massnahmen angezeigt, muss in der Rückstufungsverfügung mindestens festgehalten werden, welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt hat, die Gültigkeitsdauer der Aufenthaltsbewilligung, die Bedingungen, an die der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird, und die Folgen für den Auf- enthalt in der Schweiz bei deren Nichtbeachtung (Abs. 2).
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2.4Mangels einer gesetzlichen Übergangsregelung kommt die Rückstu-
fung auch bei Ausländerinnen und Ausländern in Frage, deren Niederlas-
sungsbewilligung vor dem 1. Januar 2019 erteilt wurde (BGE 148 II 1
tetheit und Bedingungsfeindlichkeit der (altrechtlich erteilten) Niederlas-
sungsbewilligung sowie wegen des Grundsatzes des Vertrauensschutzes
und des Rückwirkungsverbots an ein unter dem neuen Recht aktualisiertes,
hinreichend gewichtiges Integrationsdefizit anknüpfen. Nur dann besteht ein
genügendes öffentliches Interesse an der ausländerrechtlichen Massnahme
unter dem neuen Recht (BGE 148 II 1 E. 5.2 f., 6.3 f.). Dabei dürfen die Aus-
länderbehörden vor dem 1. Januar 2019 eingetretene Sachverhaltselemente
mitberücksichtigen, um die neue Situation im Licht der bisherigen würdigen
und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsde-
fizits umfassend klären zu können. Sie müssen die Rückstufung jedoch im
Wesentlichen auf Sachverhalte abstützen, die sich nach dem 1. Januar 2019
zugetragen haben bzw. nach diesem Datum fortdauern; andernfalls läge
eine grundsätzlich unzulässige echte Rückwirkung vor (BGE 148 II 1 E. 5.3
und dazu die Bemerkungen von Kilian Meyer, Rückstufung der Niederlas-
sungs- in eine Aufenthaltsbewilligung, in dRSK 17.2.2022, insb. Rz. 16;
BGer 2C_181/2022 vom 15.8.2022 E. 5.4 f.; vgl. auch Kneer/Schindler,
a.a.O., S. 52 f.; a.M. Catherine Reiter, Die Rückstufung im Migrationsrecht,
in AJP 2022 S. 777 ff., 780).
2.5Die Rückstufung muss im Einzelfall verhältnismässig sein (Geeignet-
heit, Erforderlichkeit, Respektierung des Übermassverbots bzw. Zumutbar-
keit). Da sie sich («uno actu») aus einem Widerruf der Niederlassungsbewil-
ligung und der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung zusammensetzt, ist
ihre Verhältnismässigkeit als Ganzes zu beurteilen. Als eigenständiger Akt
kann die Rückstufung auch mittels einer Verwarnung angedroht werden bzw.
gebietet sich dieses Vorgehen gegebenenfalls aus Verhältnismässigkeits-
gründen. Nach der Rückstufung ist ein Widerruf oder eine Nichtverlängerung
der Aufenthaltsbewilligung möglich, wenn die mit der Bewilligung verbunde-
nen Bedingungen oder eine Integrationsvereinbarung «ohne entschuldbaren
Grund» nicht eingehalten werden (vgl. Art. 58a Abs. 2, Art. 62 Abs. 1 Bst. d
und g AIG; Art. 77f VZAE). Eine allfällige künftige Nichtverlängerung der Auf-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 7 enthaltsbewilligung hat dannzumal wiederum als Ganzes verhältnismässig zu sein (BGE 148 II 1 E. 2.6; BGer 2C_181/2022 vom 15.8.2022 E. 5.6). 3. Die Rückstufung soll im vorliegenden Fall dem Integrationsdefizit entgegen- wirken, das dem Beschwerdeführer nach Ansicht der Vorinstanzen aufgrund seiner erheblichen und mutwillig gemachten Schulden vorzuwerfen ist. 3.1Eine Nichtbeachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Sinn von Art. 58a Abs. 1 Bst. a AIG liegt insbesondere dann vor, wenn die be- troffene Person öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Verpflichtungen mutwillig nicht erfüllt (Art. 77a Abs. 1 Bst. b VZAE). Diese Voraussetzungen erfüllt unter Umständen, wer über längere Zeit hinweg Schulden macht, diese nicht zurückbezahlt, deswegen betrieben werden muss und in der Folge Verlustscheine zu gewärtigen hat (Schuldenwirtschaft; vgl. Peter Bolzli, in Bolzli/Rudin/Gretler, Migrationsrecht, 2022, Rz. 6.81). Vorab ist festzuhalten, dass Art. 63 Abs. 2 i.V.m. Art. 58a Abs. 1 Bst. a AIG für die Rückstufung lediglich die «Nichtbeachtung» der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verlangt. Dies stellt eine tiefere Hürde dar als diejenigen von Art. 62 Abs. 1 Bst. c bzw. Art. 63 Abs. 1 Bst. b AIG, wonach die ausländische Per- son «erheblich oder wiederholt» oder gar «in schwerwiegender Art und Weise» gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung verstossen haben muss, damit eine Aufenthalts- bzw. Niederlassungsbewilligung widerrufen werden kann (vgl. VGer ZH VB.2021.00362 vom 17.2.2022 E. 3.2; Catherine Reiter, a.a.O., S. 785). Eine gewisse (objektive) Erheblichkeit des Verstos- ses ist jedoch auch für die Rückstufung vorauszusetzen, führt diese Mass- nahme doch zum Verlust der Niederlassungsbewilligung, die den besten ausländerrechtlichen Status darstellt (vgl. Lara Bensegger, a.a.O., Rz. 10). Hinzu kommt das (subjektive) Kriterium der Mutwilligkeit. Schuldenmachen allein genügt mithin nicht für eine Rückstufung. Die Verschuldung muss viel- mehr selbst verursacht und der betroffenen Person qualifiziert vorwerfbar sein (vgl. statt vieler BGer 2C_834/2021 vom 24.2.2022 E. 3.2; VGE 2020/87 vom 23.3.2021 [bestätigt durch BGer 2C_384/2021 vom 22.11.2021] E. 5.1, je mit Hinweisen).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 8 3.2Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen hoch verschuldet. Im Betreibungsregisterauszug vom 10. Mai 2022 sind 64 Verlustscheine aus Pfändungen der letzten 20 Jahre über total Fr. 397'625.40 ausgewiesen (Be- schwerdebeilage [BB] 5 [act. 10A]). Wie der Auszug zeigt, ist er auch nach dem 1. Januar 2019 betrieben worden. So sind seit diesem Stichtag insge- samt 26 Betreibungen im Gesamtumfang von über Fr. 270'000.-- eingeleitet worden. Dabei handelt es sich jedoch zumindest mehrheitlich nicht um neue Schulden, sondern wieder eingetriebene Forderungen, welche bereits vor dem 1. Januar 2019 entstanden sind (so auch Stellungnahme des Be- schwerdeführers vom 17.6.2022, act. 12). Das trifft namentlich zu auf eine Betreibung vom 15. April 2019 über Fr. 180'618.15 (Steuerveranlagung der Stadt Bern). Hierbei handelt es sich um Forderungen aus 24 Verlustschei- nen, welche erneut in Betreibung gesetzt worden sind (Verlustschein Nr. 220022046, BB 15 [act. 12A]). Weiter ist aktenkundig, dass die Betrei- bungen über rund Fr. 15'600.-- vom 28. April 2020 und über rund Fr. 14'000.-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 9 ist zu würdigen, wenn vorbestandene Schulden abgebaut werden (BGer 2C_823/2021 vom 30.8.2022 E. 3.4 mit Hinweisen; zum Ganzen VGE 2020/87 vom 23.3.2021 [bestätigt durch BGer 2C_384/2021 vom 22.11.2021] E. 5.1; Marc Spescha, in Spescha et al. [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. Aufl. 2019, Art. 62 AIG N. 11; Marco Weiss, Widerruf der Niederlassungs- oder Aufenthaltsbewilligung aufgrund von Schuldenwirt- schaft, in AJP 2020 S. 356 ff., 358 f.). 3.4Die Vorinstanz stellte zur Mutwilligkeit fest, der Beschwerdeführer und seine Ehefrau hätten über Jahre hinweg hohe Steuer- und Krankenkas- senschulden angehäuft. Sie hätten sich vorzuwerfen, jahrelang keine Steu- ererklärung ausgefüllt zu haben und deshalb nach Ermessen veranlagt wor- den zu sein. Dieses Verhalten lasse zudem darauf schliessen, dass sie ent- weder über ihren finanziellen Verhältnissen gelebt oder sich zu Lasten der Krankenkasse nicht bei der Sozialhilfe angemeldet hätten. Die schwierige gesundheitliche Situation der Ehefrau vermöge das Verschulden zwar in ge- wisser Weise zu relativeren. Der Beschwerdeführer sei in der Vergangenheit spielsüchtig gewesen, allerdings sei er seit 2008 dem Glücksspiel nicht mehr nachgegangen. Die psychische Erkrankung der Ehefrau rechtfertige – jeden- falls ab 2009 – nicht, dass keine Steuererklärungen eingereicht worden seien. Der Beschwerdeführer habe sein Arbeitspotenzial nicht vollständig ausgeschöpft. Statt sich eine zusätzliche oder höherprozentige unselbstän- dige Tätigkeit zu suchen, habe er seine selbständige Erwerbstätigkeit trotz eines Konkurses und ungenügenden Auftragsvolumens über mehrere Jahre aufrechterhalten; die Schulden seien immer weiter angestiegen. Auch habe er sich nicht bei der Arbeitslosenkasse bzw. der Regionalen Arbeitsvermitt- lung (RAV) angemeldet, obwohl er Anspruch auf Taggelder der Arbeitslo- senversicherung gehabt hätte. Er habe ausserdem Schulden aus delikti- schem Verhalten generiert. Zwar seien der Beschwerdeführer und seine Ehefrau gemäss eigenen Aussagen bereit, zukünftig ihren Zahlungsver- pflichtungen nachzukommen; die Dienste der Schuldenberatung seien je- doch erst im Laufe des Verfahrens vor der SID in Anspruch genommen und Abzahlungsvereinbarungen seien nicht eingereicht worden. Es sei zweifel- haft, ob das Ehepaar tatsächlich alles Zumutbare unternehme, um die finan- zielle Situation zu optimieren (angefochtener Entscheid E. 4.5.2). – Der Be- schwerdeführer bestreitet, dass die Schuldenwirtschaft mutwillig erfolgt sei.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 10 Er habe sich im Jahr 1999 selbständig gemacht, weil er irrigerweise davon ausgegangen sei, er gewinne dadurch Flexibilität, die ihm erlaube, seine Fa- milie besser zu unterstützen. Der darauffolgende Konkurs, seine Spielsucht und die Überforderung im Zusammenhang mit dem Ausfüllen von Steuerer- klärungen würden in enger Verbindung mit einem Schicksalsschlag stehen, der Erkrankung seiner Ehefrau. Seit April 2018 arbeite er wieder in einer un- selbständigen Anstellung und seit 18. September 2020 seien keine neuen Betreibungen hinzugekommen. Dies zeige, dass ihm der «Turnaround» ge- lungen sei (Beschwerde S. 3 f.). 3.5Der Beschwerdeführer hat in der Schweiz eine Lehre als Elektromon- teur mit Eidgenössischem Fähigkeitszeugnis (EFZ) abgeschlossen und er- zielte ab 1981 ein Erwerbseinkommen (vgl. Akten EG Bern 3B pag. 144, 153 ff.). Im Jahr 1999 machte er sich selbständig (vgl. Akten EG Bern 3B pag. 155 ff., 157). Am 6. März 2001 wurde über ihn der Konkurs eröffnet, welcher am 10. September 2001 mangels Aktiven eingestellt werden musste (Akten EG Bern 3B pag. 28). Der Beschwerdeführer häuft soweit aktenkun- dig seit 2001 Schulden an, wobei diese über die Jahre stetig angewachsen sind (vgl. Betreibungsregisterauszüge vom 20.8.2003, 13.5.2019, 18.9.2020, 4.6.2021 und 10.5.2022; Akten EG Bern 3B pag. 27 f., 75 ff., 204 ff.; Akten SID 3A1; BB 5 [act. 10A]). Es handelt sich insbesondere um hohe Steuer- und Krankenkassenschulden. Mit der selbständigen Erwerbstätigkeit, wel- che er nach dem Konkurs zwischen 2008 bis 2016 ausübte (Akten EG Bern 3B pag. 155 f.), gelang es ihm nicht annähernd, ein Einkommen zu erzielen, das demjenigen vor 1999 entsprach – trotz einer zusätzlichen Teilzeitanstel- lung in einer Brockenstube und zumindest sporadischen Einsätzen bei einer Elektroinstallationsunternehmung (Akten EG Bern 3B pag. 155 ff., 239). Mit der Vorinstanz muss er sich vorwerfen lassen, in dieser Zeit sein Arbeitspo- tenzial nicht ausgeschöpft zu haben, was erheblich zur Verschuldung beige- tragen hat. Unbestritten blieb, dass die Verschuldung ausserdem durch de- liktisches Verhalten des Beschwerdeführers und Veranlagungen nach Er- messen wegen nicht eingereichter Steuererklärungen verursacht wurde. Der Vorinstanz ist jedoch auch zuzustimmen, dass die schwierige gesundheitli- che Situation der Ehefrau das Verschulden des Ehepaars etwas relativiert: Die Ehefrau leidet an einer nicht therapierbaren Zwangsstörung und bezieht seit 2001 eine IV-Rente bzw. eine IV-Überbrückungsrente (vgl. Akten EG
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 11 Bern 3C pag. 74 f., 86; Bestätigung der Schuldenberatung vom 25.3.2021, Akten SID 3A1 BB 4). Seit 2007 ist sie 100 % arbeitsunfähig (Akten EG Bern 3C pag. 84 f.). Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, die Krankheit seiner Ehefrau sei Auslöser für seine Spielsucht gewesen, kann offenblei- ben, ob eine Verschuldung aus diesem Grund als nicht mutwillig gelten würde (so Marc Spescha, a.a.O., Art. 58a AIG N. 3 mit Hinweis auf BGer 2C_273/2010 vom 6.10.2010 E. 4.2-4.4), da er unbestrittenermassen seit 2008 dem Glückspiel nicht mehr nachgegangen ist. Erschwerend kommt hinzu, dass er sich im Jahr 2018 nicht an verfügte Lohnpfändungen gehalten hat. Am 20. Dezember 2018, am 29. März 2019 und am 2. Dezember 2019 wurde er mit Strafbefehlen jeweils wegen «Verfügung über mit Beschlag be- legte Vermögenswerte» verurteilt. Obwohl er um die Lohnpfändung wusste, verbrauchte er Verdienstanteile für andere bzw. eigene Zwecke (Akten EG Bern 3B pag. 211 ff., 217 ff., 220 ff.). 3.6Nach dem Gesagten muss sich der Beschwerdeführer aus mehreren Gründen entgegenhalten lassen, die Verschuldung in qualifiziert vorwerfba- rer Weise mitverursacht zu haben (nicht tragfähige selbständige Erwerbstä- tigkeit, deliktisches Verhalten, Nichteinreichen von Steuererklärungen). Je- doch erscheint seine heutige Situation in einem anderen Licht und hat sich der Umgang mit seiner Verschuldung verbessert. Dies ist insbesondere von Bedeutung, weil für die Rückstufung nicht ausschliesslich, aber doch in ers- ter Linie die Verhältnisse nach dem 1. Januar 2019 massgebend sind (vgl. vorne E. 2.4). Schon seit April 2018 ist der Beschwerdeführer wieder in sei- nem erlernten Beruf als Elektromonteur tätig, vorerst durch die Vermittlung eines Temporärbüros (Akten EG Bern 3B pag. 194, 231). Während ihm die Vorinstanz noch angelastet hat, nur temporär zu arbeiten und keine Festan- stellung zu haben (angefochtener Entscheid E. 4.5.2), ist er heute als Ser- vicetechniker Elektro unbefristet mit einem Beschäftigungsgrad von 80 % angestellt (seit 1.1.2022; BB 2 [act. 6A]). Eine Erhöhung des Beschäfti- gungsgrads auf 100 % sei seitens der Arbeitgeberin aktuell nicht vorgesehen (Stellungnahme vom 25.5.2022, act. 10). Zwar wäre dies wünschenswert, damit er seine finanzielle Situation weiter optimieren könnte, jedoch arbeitet er zumindest im hochprozentigen Bereich und erzielt brutto Fr. 62'400.-- jähr- lich (Fr. 4'800.-- x 13 Monate, BB 2 [Arbeitsvertrag, act. 6A], BB 3 [Lohnab- rechnungen Januar bis April 2022, act. 10A]). Damit hat sich das Schulden-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 12 risiko für die Zukunft erheblich verringert. Ausserdem wurden seit September 2019 mehrmals Lohnpfändungen verfügt, mit denen er einen Beitrag zum Schuldenabbau leistet (Akten EG Bern 3B pag. 161, 196, 265; BB 6 [act. 10A]). Aktuell überweist die Arbeitgeberin monatlich (durchschnittlich) Fr. 1'200.-- an das Betreibungsamt; auch der 13. Monatslohn ist für diesen Zweck vorgesehen (vgl. Bestätigung der Schuldenberatung vom 13.5.2022, BB 11; Lohnabrechnungen Januar bis April 2022, BB 3 [je act. 10A]). Die SID hält dem Beschwerdeführer zwar vor, nicht zusätzlich Abzahlungsvereinba- rungen eingereicht zu haben (angefochtener Entscheid E. 4.5.2). Gemäss der erwähnten Bestätigung der Schuldenberatung sind jedoch keine solchen Vereinbarungen mit einzelnen Gläubigern getroffen worden, ansonsten die Gefahr bestehe, dass andere Verlustscheingläubiger ihn pfänden würden und er dadurch die vereinbarten Raten nicht einhalten könne. Die Beratungs- stelle hat dem Beschwerdeführer daher empfohlen, seine Schulden weiter- hin über Lohnpfändung abzubezahlen (BB 11 [act. 10A]). Diese Lösung er- scheint nachvollziehbar und trägt der bundesgerichtlichen Rechtsprechung Rechnung, wonach keine Möglichkeit besteht, ausserhalb des Betreibungs- verfahrens Schulden zu tilgen, wenn die betroffene Person einer Lohnpfän- dung unterliegt. Das führt in solchen Fällen dazu, dass weitere Betreibungen hinzukommen können oder der betriebene Gesamtbetrag anwächst, ohne dass allein deswegen ausländerrechtlich bereits auf Mutwilligkeit geschlos- sen werden darf. Es kommt vielmehr darauf an, welche Anstrengungen zur Sanierung unternommen worden sind (vgl. BGer 2C_273/2010 vom 6.10.2010, in ZBl 2011 S. 96 E. 3.4; BGer 2C_823/2021 vom 30.8.2022 E. 3.4; Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich des SEM vom Ok- tober 2013 [Stand: 1.10.2022; Weisungen AIG], Ziff. 8.3.2.3, einsehbar un- ter: <www.sem.admin.ch>, Rubriken «Publikationen & Service/Weisungen und Kreisschreiben/I. Ausländerbereich»). Gemäss den Ausführungen der Schuldenberatung hat der Beschwerdeführer «trotz Lohnpfändung keine neuen Schulden» gemacht (Bestätigung vom 13.5.2022, BB 11 [act. 10A]). Auch wenn sachverhaltlich in diesem Zusammenhang gewisse Unsicherhei- ten bestehen (vorne E. 3.2), hat der Beschwerdeführer insgesamt aufge- zeigt, dass er seine Schulden im Rahmen seiner Möglichkeiten abbaut. Was das strafbare Verhalten angeht, das nach Ansicht der SID von einer gewis- sen Unbelehrbarkeit und Gleichgültigkeit zeugt (angefochtener Entscheid E. 4.5.2), geht es ausschliesslich um Sachverhalte, die sich vor dem 1. Ja-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 13 nuar 2019 zugetragen haben. Ihnen kommt für die Rückstufung keine aus- schlaggebende Bedeutung zu. Seit dem Jahr 2018 sind keine Straftaten mehr aktenkundig (vgl. E. 3.5 hiervor). 3.7Zusammenfassend ist der Beschwerdeführer nach wie vor massiv verschuldet. Angesichts seiner Einkommensverhältnisse wird es ein langer Weg sein, die Schulden merklich zu reduzieren. Auch wenn der Beschwer- deführer für seine schwierige finanzielle Lage mitverantwortlich ist und meh- rere Gründe für qualifiziert vorwerfbares Verhalten sprechen, hat sich die Si- tuation mittlerweile stabilisiert. Insbesondere arbeitet er in einer hochprozen- tigen Festanstellung und zahlt Schulden mittels Lohnpfändungen zurück; in- soweit unterscheidet sich der hier zu beurteilende Fall von der Situation, in der geregelte Einkommensverhältnisse und die Nachhaltigkeit der Bemü- hungen um eine Schuldensanierung (auch) nach dem 1. Januar 2019 unbe- legt bleiben (vgl. dazu VGer ZH VB.2021.00362 vom 17.2.2022 E. 3). Insge- samt kann dem Beschwerdeführer für den hier vorab interessierenden Zeit- raum nach dem erwähnten Stichtag keine mutwillige Schuldenwirtschaft im Sinn von Absicht, Böswilligkeit oder qualifizierter Fahrlässigkeit vorgeworfen werden. Damit besteht im vorliegenden Fall trotz der unverändert hohen Ver- schuldung kein gewichtiges Integrationsdefizit, das sich im Wesentlichen un- ter dem neuen Recht realisiert hat und deshalb den Widerruf der altrechtlich erteilten Niederlassungsbewilligung erlauben würde. 3.8Bei diesem Ergebnis muss nicht vertieft auf die Verhältnismässigkeit der strittigen Massnahme eingegangen werden (vgl. vorne E. 2.5). Nament- lich muss nicht geklärt werden, ob der Rückstufung in der Regel eine aus- länderrechtliche Verwarnung (oder zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung) voranzugehen hat (so z.B. die Praxis im Kanton Zürich, vgl. VGer ZH VB.2021.00833 vom 16.6.2022 E. 3.3 mit Hinweisen; ebenso Lara Bensegger, a.a.O., Rz. 109; a.M. Catherine Reiter, a.a.O., S. 783). Zwar wurde der Beschwerdeführer bereits zwei Mal verwarnt (vorne Bst. A), jedoch aufgrund seiner Delinquenz, nicht der Schuldenwirtschaft (Akten EG Bern 3B pag. 2 und 41; vgl. auch Beschwerde S. 4). Unabhängig davon ist Folgendes zu bedenken: Mit einer Rückstufung soll wie dargelegt erreicht werden, dass die betroffene Person zukünftig ihr Verhalten ändert und sich besser integriert (vgl. vorne E. 2.2 mit Hinweisen). Es erscheint
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 14 zweifelhaft, ob eine Rückstufung tatsächlich geeignet wäre, dem Beschwer- deführer Anreiz dafür zu geben, sich entschiedener um eine Schuldentilgung zu bemühen. So ist nicht ersichtlich, was zusätzlich zu seinen momentanen Anstrengungen konkret von ihm gefordert werden könnte. Er arbeitet bereits hochprozentig, zahlt seine Schulden mittels Lohnpfändung soweit zumutbar ab und die Schuldenberatung hat ihm geraten, keine zusätzlichen Abzah- lungsvereinbarungen zu treffen. So gesehen ist zumindest fraglich, ob die Massnahme im vorliegenden Fall verhältnismässig ist. 4. 4.1Die Anordnung der Rückstufung hält der Rechtskontrolle somit nicht stand. Insoweit erweist sich die Beschwerde als begründet. Im Hinblick auf seine langjährige hohe Verschuldung rechtfertigt es sich hingegen, den Be- schwerdeführer als mildere Massnahme ausländerrechtlich zu verwarnen (Art. 96 Abs. 2 AIG), wie er im Eventualstandpunkt selber beantragt (Rechts- begehren 3; vorne Bst. C). Zwar ist die Rückstufung laut der bundesgericht- lichen Rechtsprechung in Fällen wie dem vorliegenden (altrechtlich erteilte Niederlassungsbewilligung) nicht gerechtfertigt, weil das Integrationsdefizit in Form vieljähriger Schuldenwirtschaft im Wesentlichen in die Zeit vor dem
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 15 5. 5.1Bei diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht zur Hauptsache. Soweit er zu verwarnen ist, gilt er als unterliegend. Es rechtfertigt sich, von einem Obsiegen zu insgesamt drei Vierteln auszugehen (vgl. VGE 2019/296 vom 29.3.2022 E. 3 mit Hinwei- sen). In diesem Umfang sind für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht keine Kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Der Kanton Bern (SID) hat dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer zudem zu drei Vier- teln die Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). 5.2Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers macht für das verwal- tungsgerichtliche Verfahren ein Honorar von insgesamt Fr. 9'566.-- geltend (zuzüglich Auslagen und MWSt; Kostennote vom 1.11.2022 [act. 17A]). Die- ser Betrag ist mit Blick auf den anwendbaren Rahmentarif von Fr. 400.-- bis 11'800.-- pro Instanz (Art. 41 Abs. 1 des Kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 [KAG; BSG 168.11] i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über die Bemessung des Parteikostenersatzes [Parteikosten- verordnung, PKV; BSG 168.811]) und die Bemessungskriterien von Art. 41 Abs. 3 KAG deutlich übersetzt. Zur Diskussion stand eine klar umrissene Fragestellung (Rückstufung), die ausländerrechtlich zwar neu, im vorliegen- den Fall aber nicht besonders komplex ist. Im Übrigen sind die Rechtsschrif- ten vergleichsweise kurz ausgefallen (Beschwerde und Schlussbemerkun- gen); abgesehen davon waren nur einfache Fragen zu beantworten und wei- tere Beweismittel einzureichen. Hinzu kommt, dass die Rechtsvertreterin den Beschwerdeführer schon vor der SID vertreten hat und daher mit der Sache vertraut war. Das Honorar ist daher auf Fr. 5'000.-- zu kürzen (zuzüg- lich Auslagen und MWSt). 5.3Für die Verlegung der im vorinstanzlichen Verfahren entstandenen Kosten ist von den gleichen Grundsätzen wie vor Verwaltungsgericht auszu- gehen. Namentlich kann nicht gesagt werden, der angefochtene Entscheid sei aufgrund der seinerzeitigen Verhältnisse korrekt gewesen und der Kos- tenschluss der SID sei deshalb zu bestätigen (vgl. dazu Ruth Herzog, in
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 16 Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 108 N. 7 mit Hinweisen). Zwar wurden entscheiderhebliche Beweismittel erst im oberinstanzlichen Beschwerdeverfahren eingereicht (insb. Unterla- gen zur Festanstellung des Beschwerdeführers). Das ändert jedoch nichts daran, dass sich die Vorinstanz zur Begründung der Rückstufung ganz we- sentlich auf Sachumstände gestützt hat, die sich vor dem 1. Januar 2019 zugetragen haben, was mit der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht vereinbar ist. 5.4Bei der vorinstanzlichen Kostenverlegung ist sodann zu berücksich- tigen, dass neben dem Beschwerdeführer seine Ehefrau Partei war. Die SID hat dem Ehepaar die Verfahrenskosten nur zur Hälfte auferlegt, weil sie die Beschwerde betreffend die Rückstufung der Ehefrau gutgeheissen hat (an- gefochtener Entscheid E. 7.2). Dieser Anteil ist entsprechend dem Prozess- ausgang vor Verwaltungsgericht neu zu verlegen. Im vorinstanzlichen Ver- fahren ist der Beschwerdeführer demnach als teilweise obsiegend zu be- trachten. Insgesamt ist von einem Obsiegen zu sieben Achteln auszugehen ist (eine Hälfte, d.h. insgesamt vier Achtel, entfällt auf die Ehefrau, drei Achtel auf den Beschwerdeführer). In diesem Umfang sind keine Verfahrenskosten zu erheben, während der Beschwerdeführer einen Achtel der Kosten zu tra- gen hat (Art. 108 Abs. 1 und Abs. 2 VRPG). Ausserdem hat der Kanton Bern (SID) dem Beschwerdeführer und seiner Ehefrau die Parteikosten zu sieben Achteln zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Der tarif- mässige Parteikostenersatz ist auf der Grundlage der unbestritten gebliebe- nen Kürzung des Anwaltshonorars auf insgesamt Fr. 3'915.20 (inkl. Ausla- gen und MWSt) festzusetzen (angefochtener Entscheid E. 7.3). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 17 2. Der Beschwerdeführer wird förmlich im Sinn der Erwägungen verwarnt. 3. a) Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden dem Beschwerde- führer zu einem Viertel, ausmachend Fr. 750.--, auferlegt. Die restli- chen Kosten werden nicht erhoben. b) Der Kanton Bern (Sicherheitsdirektion) hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, be- stimmt auf Fr. 5'397.15 (inkl. Auslagen und MWSt), zu drei Vierteln, ausmachend Fr. 4'047.90 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen. 4. a) Die Kosten des Verfahrens vor der Sicherheitsdirektion des Kantons Bern, bestimmt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 1'600.--, werden dem Beschwerdeführer zu einem Achtel, ausmachend Fr. 200.--, auf- erlegt. Die restlichen Kosten werden nicht erhoben. b) Der Kanton Bern (Sicherheitsdirektion) hat dem Beschwerdeführer und seiner Ehefrau B.________ für das Verfahren vor der Sicher- heitsdirektion die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 3'915.20 (inkl. Aus- lagen und MWSt), zu sieben Achteln, ausmachend Fr. 3'425.80 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 28.11.2022, Nr. 100.2021.272U, Seite 18 5. Zu eröffnen: