100.2019.70U KEP/TST/ROS Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 23. Juli 2020 Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Keller, Verwaltungsrichter Rolli Gerichtsschreiber Tschumi Einwohnergemeinde Spiez Planungs-, Umwelt- und Baukommission, Sonnenfelsstrasse 4, 3700 Spiez vertreten durch Rechtsanwältin ... Beschwerdeführerin gegen A.________ Beschwerdegegnerin und Regierungsstatthalteramt Frutigen-Niedersimmental Amthaus, 3714 Frutigen betreffend Abwasserentsorgung; Anpassung der Hausanschlussleitung an das Trennsystem (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Frutigen- Niedersimmental vom 18. Januar 2019; vbv 9/2018)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 2 Sachverhalt: A. A.________ ist Eigentümerin der in der Wohnzone gelegenen Parzelle Spiez Gbbl. Nr. 1________, die mit einem Wohnhaus überbaut ist und über die öffentliche Kanalisation entwässert wird. Im Jahr 2018 liess die Ein- wohnergemeinde (EG) Spiez die bestehende Mischwasserleitung im Bürg- quartier durch eine Kanalisation im Trennsystem (separate Schmutz- und Regenwasserleitungen) ersetzen. Vorgängig informierte sie A., sie werde zu deren Lasten die erforderliche Anpassung der Haus- anschlussleitung vornehmen lassen, soweit diese im Bereich der an die Parzelle Nr. 1 angrenzenden Bürgstrasse liege. Würden diese Arbeiten zusammen mit denjenigen an der öffentlichen Kanalisation durch das von ihr beauftragte Unternehmen durchgeführt, müsse die Strasse später nicht erneut aufgebrochen werden. Für die allenfalls weiter notwendigen Arbeiten zur Umsetzung des Trennsystems gemäss der abgegebenen Projektskizze könne A.________ von dem bereits beauftragten Unternehmen oder von einem anderen Unternehmen ihrer Wahl eine Offerte verlangen. Auf Ersuchen von A.________ erliess die EG Spiez am 16. Mai 2018 eine Verfügung, mit der sie Folgendes an- ordnete: «1. Die Hausanschlussleitung der Liegenschaftsentwässerung der Par- zelle Nr. 1________ [...] ist gemäss den abgegebenen Unterlagen bis spätestens am 1. Juni 2020 vom Grundeigentümer auf seine Kosten an das Trennsystem anzupassen. 2. Der Grundeigentümer wird aufgefordert, der Gemeinde bis spätestens Ende Mai 2018 mitzuteilen, falls er die Sanierung der privaten Leitungsteile, die im Strassenbereich liegen und die zur Erstellung der öffentlichen Leitung notwendig sind, nicht vom Bau- unternehmer der Gemeinde ausführen lassen will. 3. Werden die verfügten Massnahmen nicht innert Frist vorschrifts- gemäss durchgeführt, greift die Gemeinde zur Ersatzvornahme. 4. [Verzicht auf Kostenerhebung] 5. [Rechtsmittelbelehrung] 6. [Eröffnung]»
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 3 B. Diese Verfügung focht A.________ am 1. Juni 2018 beim Regierungs- statthalteramt (RSA) Frutigen-Niedersimmental an und ersuchte um ihre Aufhebung. Das RSA hiess die Beschwerde am 18. Januar 2019 gut. Es erwog, die angeordnete Anpassung des Hausanschlusses an das Trenn- system lasse sich auf keine genügende gesetzliche Grundlage stützen. C. Gegen diesen Entscheid hat die EG Spiez am 20. Februar 2019 beim Ver- waltungsgericht Beschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und ihre am 16. Mai 2018 erlassene Verfügung sei zu bestätigen. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. A.________ und das RSA Frutigen-Niedersimmental beantragen mit Be- schwerdeantwort vom 27. Februar 2019 bzw. Vernehmlassung vom 21. März 2019 (sinngemäss) Abweisung der Beschwerde. Der Instruktionsrichter hat mit Verfügung vom 15. November 2019 bei der EG Spiez weitere Auskünfte eingeholt und den Verfahrensbeteiligten Gele- genheit gegeben, sich dazu und zu den nachfolgenden Stellungnahmen zu äussern. Davon haben A.________ und die EG Spiez am 10. Februar und 8. März 2020 bzw. am 3. März 2020 Gebrauch gemacht.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 4 Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. 1.2Die Gemeinde ist gestützt auf Art. 79 Abs. 1 VRPG unter anderem zur Beschwerdeführung befugt, wenn sie als Trägerin öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigt (BVR 2017 S. 418 E. 4.1, 2013 S. 566 E. 2.4). – Die Gemeinden üben in ihrem Gebiet die unmittelbare Aufsicht über den Gewässerschutz aus und treffen die erforderlichen Massnahmen (Art. 21 Abs. 2 des Kanto- nalen Gewässerschutzgesetzes vom 11. November 1996 [KGSchG; BSG 821.0]). Dazu gehört namentlich der Erlass von Verfügungen zum Ka- nalisationsanschluss, die zur Herstellung des vorschriftsgemässen Zu- stands erforderlich sind (vgl. Art. 22 KGSchG und Art. 6 Abs. 1 Bst. e der Kantonalen Gewässerschutzverordnung vom 24. März 1999 [KGV; BSG 821.1]; Vortrag der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern betreffend das Wassernutzungsgesetz, das KGSchG sowie das Wasserversorgungsgesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 1996, Bei- lage 37, Bemerkungen zu Art. 21 KGSchG, S. 13). Gestützt auf diese Zu- ständigkeit hat die beschwerdeführende Gemeinde die umstrittene Ver- fügung erlassen (vgl. Begründung der Verfügung vom 16.5.2018, Vorakten RSA pag. 2 f.). Insofern macht sie mit der vorliegenden Beschwerde eine genügende Betroffenheit in schutzwürdigen, spezifischen öffentlichen Inter- essen geltend, die sie im Rahmen einer ihr übertragenen öffentlichen Auf- gabe zu verfolgen hat. Sie ist daher zur Beschwerde befugt. 1.3Die Gemeinde beantragt, «die Verfügung [...] vom 16. Mai 2018 sei zu bestätigen» (Beschwerde S. 2 Rechtsbegehren 1). Aus der Be- schwerdebegründung ergibt sich jedoch, dass im vorliegenden Verfahren – wie schon vor der Vorinstanz – nur umstritten ist, ob die Gemeinde die Be- schwerdegegnerin als Grundeigentümerin zur Anpassung ihrer Haus-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 5 anschlussleitung an das Trennsystem auf eigene Kosten verpflichten darf (Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung). Auf die Frage, ob der übrige Ver- fügungsinhalt rechtmässig ist, ist daher im Folgenden nicht weiter einzu- gehen. 1.4Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten. 1.5Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Da die Streitigkeit von grundsätzlicher Bedeutung ist, urteilt es in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts- behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). 2. 2.1Umstritten ist, ob die Gemeinde über eine ausreichende Rechts- grundlage verfügt, um Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer zu verpflichten, bestehende Hausanschlussleitungen an das Trennsystem an- zupassen. Eine solche Rechtsgrundlage ist gemäss der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin nicht vorhanden (angefochtener Entscheid E. 2.7). Die Gemeinde ist dagegen der Ansicht, sie ergebe sich unmittelbar aus Art. 7 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Ge- wässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20; Beschwerde S. 9 Rz. 37). Zudem könnten auch Art. 7 Abs. 4 und Art. 14 Abs. 1 des Ab- wasserreglements mit Gebührenreglement der EG Spiez vom 24. Juni 2013 (nachfolgend: Abwasserreglement, AWR) als Rechtsgrundlage heran- gezogen werden (Beschwerde S. 11 Rz. 44 f.). 2.2Das im GSchG vorgesehene Konzept der Abwasserbeseitigung ver- langt, dass verschmutztes Abwasser zu behandeln ist (Art. 7 Abs. 1 Satz 1 GSchG). Grundeigentümerinnen und -eigentümer müssen deshalb das auf ihrer Parzelle anfallende verschmutzte Abwasser im Bereich der öffent- lichen Kanalisationen in diese einleiten, damit es der zentralen Abwasser- reinigungsanlage (ARA) zugeführt werden kann (Anschluss- und Abnahme- pflicht; Art. 11 Abs. 1 und 3 GSchG). Nicht verschmutztes Abwasser ist da-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 6 gegen in erster Linie versickern zu lassen und in zweiter Linie – wenn die örtlichen Verhältnisse eine Versickerung nicht erlauben – in ein Gewässer einzuleiten (Art. 7 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GSchG), gegebenenfalls über eine Meteor- bzw. Regenabwasserkanalisation. Nur ausnahmsweise sollte nicht verschmutztes Abwasser in die Schmutzwasserkanalisation eingeleitet werden, da es soweit wie möglich von der ARA fernzuhalten ist, um diese zu entlasten, und um zu verhindern, dass bei Starkregen Schadstoffe aus der Schmutzwasserkanalisation via Regenwasserüberläufe direkt in die Gewässer eingetragen werden (BGer 1C_244/2009 vom 1.2.2010, in URP 2010 S. 277 E. 2.2; Botschaft des Bundesrats zur Volksinitiative «zur Rettung unserer Gewässer» und zur Revision des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer [nachfolgend: Botschaft GSchG], in BBI 1987 S. 1061 ff., 1169; Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Diss. Zürich 2007, S. 127). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist für die getrennte Ableitung des Regenabwassers eine Trennkanalisation zu er- stellen, wo eine Versickerung nicht möglich ist. Eine Kanalisation im Misch- system genügt grundsätzlich nicht mehr (vgl. BGer 1C_87/2012 vom 27.11.2012, in URP 2013 S. 66 E. 4.3, 1C_244/2009 vom 1.2.2010, in URP 2010 S. 277 E. 2.2 und 2.3.2; Zufferey/Eggs, in Hettich/Jansen/Norer [Hrsg.], Kommentar zum GSchG/WBG, 2016, Art. 17 GSchG N. 53). 2.3Zur Umsetzung dieses bundesrechtlichen Gebots der getrennten Abwasserbeseitigung sieht das kommunale Abwasserreglement in Art. 16 unter dem Titel «Allgemeine Grundsätze der Liegenschaftsentwässerung» namentlich Folgendes vor: Das Schmutz-, Regen- und Reinabwasser ist bis ausserhalb des Gebäudes unabhängig vom Entwässerungssystem von- einander getrennt abzuleiten. Vom Gebäude bis zur öffentlichen Kanali- sation sind die Abwässer gemäss Entwässerungssystem des generellen Entwässerungsplans (GEP) abzuleiten. Ist noch kein GEP vorhanden, muss die Grundstückentwässerung mit separaten Leitungen für Schmutz- und Regenabwasser erfolgen (Abs. 5). Im Trennsystem sind die ver- schmutzten und die nicht verschmutzten Abwässer in separaten Leitungen abzuleiten. Verschmutztes Abwasser ist in die Schmutzabwasser- kanalisation bzw. ARA, Regenabwasser sowie Reinabwasser sind in die Regenabwasserkanalisation einzuleiten (Abs. 3).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 7 2.4Die hier betroffene Abwasserleitung dient unbestrittenermassen nur der Entwässerung des Grundstücks der Beschwerdegegnerin. Es handelt sich somit um einen (privaten) Hausanschluss (vgl. Art. 106 Abs. 3 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Gemäss dem GEP der EG Spiez vom 15. November 2004 ist das Grundstück der Beschwerde- gegnerin so wie der grösste Teil des Bürgquartiers im Trennsystem zu ent- wässern (Vorakten RSA pag. 60). Eine Versickerung vor Ort kommt nicht in Frage, da das Grundstück in einer schlecht durchlässigen Versickerungs- zone (vgl. Geoportal des Kantons Bern, Karte «Versickerungskarte», ein- sehbar unter: <www.map.apps.be.ch/pub>) und in einer Gefahrenzone für Absenkungen, Einsturz und Dolinen liegt (vgl. Geoportal des Kantons Bern, Karte «Naturgefahrenkarten 1:5’000», einsehbar unter: <www.map.apps.be.ch/pub>), wo punktuelle Versickerungen von Regen- abwasser zu vermeiden sind. Die Beschwerdegegnerin ist nach den er- wähnten gesetzlichen Vorschriften deshalb grundsätzlich verpflichtet, das auf ihrem Grundstück anfallende verschmutzte Abwasser und das nicht verschmutzte Abwasser vom Gebäude bis zur öffentlichen Kanalisation in separaten Leitungen abzuführen. 2.5Zu wessen Lasten und zu welchem Zeitpunkt bereits bestehende Hausanschlussleitungen an diese Vorgaben angepasst werden müssen, regelt das kommunale Abwasserreglement wie folgt: Art. 7Hausanschlussleitungen [...] 4 Die Kosten für die Erstellung der Hausanschlussleitungen sind von den Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern zu tragen. Das- selbe gilt für die Anpassung von bestehenden Hausanschluss- leitungen, wenn die bisherige öffentliche Leitung aufgehoben, an einen anderen Ort verlegt oder das Entwässerungssystem geändert wird. [...] Art. 14 Bestehende Bauten und Anlagen 1 Im Bereich der öffentlichen und öffentlichen Zwecken dienender privater Kanalisationen sind die Hausanschlussleitungen im Zeitpunkt zu erstellen oder anzupassen, in dem die für das Einzugsgebiet be- stimmten Sammelleitungen neu verlegt oder abgeändert werden. [...]
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 8 Beide Bestimmungen sind dem kantonalen Musterabwasserentsorgungs- reglement entnommen (Art. 7 Abs. 4 und Art. 14 Abs. 1 des Abwasser- entsorgungsreglements mit Gebührenreglement und Variante VSA/FES.Modell [Muster 1999], Stand 2012; abrufbar unter: <www.bve.be.ch>, Rubriken «Die Direktion», «Organisation», «Amt für Wasser und Abfall», «Formulare/Merkblätter», «Abwasserentsorgung»). 3. 3.1Ob Art. 7 GSchG für die Verpflichtung von Grundeigentümerinnen oder Grundeigentümern zur Anpassung von bestehenden Hausanschluss- leitungen an ein neu erstelltes Trennsystem allein genügt, wird in Lehre und Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet: Gemäss einem Ent- scheid des Solothurner Verwaltungsgerichts vom 18. Februar 2014 bildet die Bestimmung keine ausreichende Rechtsgrundlage (VGer SO VWBES.2012.332 vom 18.2.2014, in SOG 2014 Nr. 20 E. 3.3). Laut Hans W. Stutz (a.a.O., S. 128 f., insb. Fn. 480) ist die Frage hingegen zu be- jahen. Seiner Auffassung nach würde die Wirkung des Abwasser- trennungsgebots im gegenteiligen Fall allzu sehr relativiert. Zum gleichen Ergebnis gelangte das Tribunal Neutre des Kantons Waadt in einem Ent- scheid vom 26. Juni 2007, wobei es insbesondere auf die Gefahr hinwies, dass die Aufwendungen der öffentlichen Hand (für die Erstellung der Trennkanalisation) ohne solche Verpflichtung für längere Zeit (teilweise) ohne Nutzen bleiben könnten (TN VD AC.2005.0180 vom 26.6.2007 E. 4.4 und 5.1). Welcher Auffassung zu folgen ist, braucht hier nicht entschieden zu werden. Anders als die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin meinen, kann die umstrittene Anordnung jedenfalls auf Art. 7 Abs. 4 und Art. 14 Abs. 1 AWR gestützt werden (vgl. nachfolgende E. 3.2-3.5). Das kantonale Gewässerschutzgesetz lässt dafür Raum, was von keiner Seite in Frage gestellt wird (vgl. auch vorne E. 1.2). 3.2Die Vorinstanz hat erwogen, Art. 14 Abs. 1 AWR verstosse gegen Bundesrecht. Dort regle einzig Art. 11 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV; SR 814.201) die Pflicht der Inhaberin oder des Inhabers eines Gebäudes zur getrennten Ableitung von verschmutztem
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 9 und nicht verschmutztem Abwasser. Diese Verordnungsbestimmung kon- kretisiere die allgemeine Anschlusspflicht dahingehend, dass Inhaberinnen oder Inhaber von Gebäuden nur dann zur getrennten Ableitung des Ab- wassers verpflichtet sind, wenn sie ein Gebäude neu erstellen oder wesent- lich ändern. Insofern sei die Bestimmung abschliessend. Letztendlich ziele sie gerade darauf ab, die Inhaberin oder den Inhaber von bestehenden Ge- bäuden vor übermässigen Kosten zu schützen. Die kantonalen und kom- munalen Behörden könnten im Rahmen des Vollzugs der Gewässerschutz- vorschriften keine dieser bundesrechtlichen Regelung entgegenstehenden Verfügungen oder gar kommunale Bestimmungen erlassen (angefochtener Entscheid E. 2.6.7 und 2.7; Beschwerdevernehmlassung S. 2). 3.3Art. 11 GSchV mit der Sachüberschrift «Trennung des Abwassers bei Gebäuden» lautet folgendermassen: Die Inhaber von Gebäuden müssen bei deren Erstellung oder bei wesentlichen Änderungen dafür sorgen, dass das Niederschlags- wasser und das stetig anfallende nicht verschmutzte Abwasser bis ausserhalb des Gebäudes getrennt vom verschmutzten Abwasser ab- geleitet werden. Die Bestimmung bezieht sich – wie sich aus ihrem Wortlaut ergibt – auf die Abwasserleitungen «bis ausserhalb des Gebäudes». Ihr Anwendungs- bereich ist daher von vornherein auf die Leitungen in und an den Ge- bäuden beschränkt; nicht erfasst wird dagegen der Bereich zwischen den Gebäuden und den öffentlichen Sammelleitungen. Regelt das Bundesrecht eine Frage nicht, kann es kantonales bzw. kommunales Recht nicht dero- gieren. Soweit Art. 14 Abs. 1 AWR den Leitungsabschnitt zwischen Ge- bäuden und Sammelleitungen betrifft, kann ihm Art. 11 GSchV daher nicht entgegenstehen. Im Übrigen sind auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die die Auffassung der Vorinstanz stützen würden, wonach Art. 11 GSchV dar- auf abzielen soll, Gebäudeinhaberinnen und -inhaber vor übermässigen Aufwendungen zu bewahren. Die Bestimmung verpflichtet vielmehr Grund- eigentümerinnen und -eigentümer zur Einrichtung getrennter Abwasser- ableitungen bis ausserhalb ihres Gebäudes, um dadurch die Voraus- setzungen für die getrennte Abwasserbeseitigung zu schaffen (Hans W. Stutz, a.a.O., S. 128). Mithin leuchtet nicht ein, weshalb Art. 11 GSchV den kantonalen oder kommunalen Gesetzgeber daran hindern sollte, eine er- gänzende Pflicht zur Anpassung von Hausanschlussleitungen an eine
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 10 bereits erstellte Trennkanalisation vorzusehen, zumal eine solche weiter- gehende Anpassungspflicht wie Art. 11 GSchV der wirksamen Umsetzung des Gebots der getrennten Abwasserbeseitigung dient. 3.4Zu keinem anderen Ergebnis führt der zutreffende Hinweis der Vor- instanz auf die Botschaft GSchG (S. 1111), gemäss der es bei Art. 7 Abs. 2 GSchG – vor allem aus Kostengründen – nicht darum gehe, bestehende Situationen zu sanieren, und dass diese Bestimmung nur bei neuen An- lagen zur Anwendung kommen soll (angefochtener Entscheid E. 2.6.6). Richtig ist zwar, dass der Bundesgesetzgeber bei der Einführung des Kon- zepts der getrennten Abwasserbeseitigung im Jahr 1991 aus Kosten- gründen davon abgesehen hat, für bestehende, aber im Allgemeinen nicht mehr zulässige Einleitungen von Meteor- bzw. Regenabwasser in die Schmutzwasserkanalisation eine Sanierungsfrist ins totalrevidierte GSchG aufzunehmen, die ab Inkrafttreten des Gesetzes zu laufen begonnen hätte. Eine solche Übergangsbestimmung hat er aus Gründen der Verhältnis- mässigkeit nur für Einleitungen von stetig anfallendem, nicht ver- schmutztem Abwasser in die Schmutz- oder Mischwasserkanalisation vor- gesehen (Art. 76 GSchG; Botschaft GSchG S. 1169). Entgegen der Ansicht der Vorinstanz kann daraus aber nicht geschlossen werden, er habe den Kantonen (und Gemeinden) zum vornherein verbieten wollen, in einem Ge- setz eine Pflicht zur Anpassung der Hausanschlussleitungen an eine Trennkanalisation auf Kosten der Privaten vorzusehen. Anhaltspunkte da- für, dass der Bundesgesetzgeber entsprechende weitere Verzögerungen bei der Umsetzung des Gebots der getrennten Abwasserbeseitigung in Kauf genommen hätte, sind nicht ersichtlich. Solche Hinweise ergeben sich auch nicht aus der gegenteiligen Auffassung von Edi Freiburghaus, wonach Art. 7 Abs. 4 Muster 1999 vor dem Hintergrund von Art. 11 GSchV «irre- führend» und «zu weit gehend» sein soll (Der Vollzug des Gewässer- schutzes im Kanton Bern, 2014, S. 119, Fn. 119). 3.5Unter Verweis auf den Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 AWR bestreitet die Beschwerdegegnerin schliesslich, dass die Bestimmung auf den vor- liegenden Sachverhalt überhaupt anwendbar ist. Von «Trennsystem» sei keine Rede. Zudem befinde sich die «Basisleitung» nach wie vor am gleichen Ort (Beschwerdeantwort S. 2). – Art. 14 Abs. 1 AWR soll gemäss
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 11 seinem Wortlaut dann zur Anwendung kommen, wenn «die für das Ein- zugsgebiet bestimmten Sammelleitungen neu verlegt oder abgeändert werden». Somit stimmt es zwar, dass der Begriff «Trennsystem» in der Be- stimmung nicht vorkommt. Anders als in Art. 7 Abs. 4 AWR wird zudem eine Änderung des Entwässerungssystems nicht ausdrücklich als An- wendungsfall erwähnt. Allerdings geht der Wechsel von einem Misch- system auf ein Trennsystem begrifflich immer mit einer «Neuverlegung» oder «Abänderung» der bestehenden Sammelleitungen einher, weshalb dieser Vorgang dennoch unter den Anwendungsbereich von Art. 14 Abs. 1 AWR fällt. Der Kanalisationsplan vom 12. September 2017, revidiert am 12. März 2018 (Vorakten RSA pag. 38), zeigt denn auch auf, dass die Sammelleitungen im Bereich des Grundstücks der Beschwerdegegnerin neu verlegt worden sind. 3.6Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass die um- strittene Anordnung der Gemeinde auf Art. 7 Abs. 4 i.V.m. Art. 14 Abs. 1 AWR abgestützt werden kann. 4. Mit Blick auf die ihr entstehenden Kosten macht die Beschwerdegegnerin weiter geltend, die verlangte Anpassung ihres Hausanschlusses sei un- verhältnismässig. 4.1Hat der kommunale Gesetzgeber die Pflicht zur Anpassung von Hausanschlussleitungen auf eigene Kosten im Abwasserreglement ohne ausdrückliche Einschränkungen verankert, ist grundsätzlich davon auszu- gehen, dass er die sich für die Grundeigentümerschaft daraus ergebenden Kosten für verhältnismässig und insbesondere auch für zumutbar er- achtete. Aufgrund des Wertungsprimats des Gesetzgebers liegt es in erster Linie an diesem, die erforderlichen Interessenabwägungen vorzunehmen (VGE 2018/430 vom 12.2.2019 E. 3.2 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Hansjörg Seiler, Glanz und Elend des Verhältnismässigkeitsprinzips, in Quid iuris? Festschrift Universitäre Fernstudien Schweiz, 2015, S. 213 ff., 231 ff., insb. 242). Es kann allerdings nicht ausser Acht gelassen werden,
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 12 dass die notwendigen Anpassungen kostspielig sein und für die Be- troffenen eine erhebliche Belastung darstellen können, z.B. wenn über längere Strecken neue Leitungen verlegt werden müssen (vgl. Botschaft GSchG S. 1169). Den finanziellen Auswirkungen für die Grundeigentümer- schaft ist daher auch noch bei der konkreten Umsetzung von Art. 7 Abs. 4 und Art. 14 Abs. 1 AWR gebührend Rechnung zu tragen. Aus dem Ver- hältnismässigkeitsgebot (Art. 5 Abs. 2 bzw. Art. 36 Abs. 3 der Bundes- verfassung [BV; SR 101]; Art. 28 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]) ergibt sich insofern, dass im Einzelfall geprüft werden muss, ob besondere Verhältnisse vorliegen, aufgrund derer die finanzielle Belastung ausnahmsweise als unzumutbar zu gelten hat (so auch Hans W. Stutz, a.a.O., S. 128 f., insb. Fn. 480, wonach dem Kostenaspekt «selbstverständlich» besondere Beachtung zu schenken sei). 4.2Bei dieser Prüfung wird zu klären sein, nach welchen Kriterien die Zumutbarkeit der Kosten im Einzelnen beurteilt werden soll. Zu berück- sichtigen sein wird dabei insbesondere der Zweck der umstrittenen An- passungspflicht, der darin besteht, eine Beeinträchtigung der Funktions- tüchtigkeit bzw. Überlastung der Schmutzwasserkanalisation und der ARA durch das Einleiten von unverschmutztem Regenabwasser zu verhindern (vorne E. 2.2). Auf Seiten der betroffenen öffentlichen Interessen könnte in- sofern die Grösse der versiegelten und über die öffentliche Kanalisation entwässerten Fläche auf dem in Frage stehenden Grundstück heran- gezogen werden, steht diese Fläche doch im Allgemeinen in direkter Rela- tion zur Menge an Regenabwasser, die in die Schmutzwasserkanalisation geleitet wird und das Abwassersystem dadurch belastet. Jedenfalls kann das Kriterium der sog. Einwohnergleichwerte (EGW), an welches die Rechtsprechung zur Beurteilung der Kosten für einen (erstmaligen) An- schluss an die Schmutzwasserkanalisation regelmässig anknüpft (Anzahl Zimmer ohne Küche, Badezimmer und Toiletten; BGE 132 II 515 E. 5.1 f. [Pra 96/2007 Nr. 114]; BVR 2008 S. 452 E. 5.2, je mit weiteren Hinweisen; Stutz/Kehrli, a.a.O., Art. 11 N. 14), nicht unbesehen auf die vorliegende Situation übertragen werden. Auf Seiten der privaten Interessen wird so- dann zu prüfen sein, ob die verlangte Anpassung zur Folge hat, dass be- reits getätigte Investitionen in die bestehenden privaten Abwasserleitungen nicht mehr amortisiert werden können. Solche nutzlos gewordenen Auf-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 13 wendungen der Privaten sind auf jeden Fall an die Anpassungskosten an- zurechnen (vgl. VGE 21253 vom 19.2.2002, in URP 2002 S. 225 E. 3h). In denjenigen Fällen, in denen sich eine rasche Anpassung an das Trenn- system als unzumutbar erweist, weil die finanziellen Auswirkungen für die betroffene Grundeigentümerschaft eine grosse finanzielle Härte darstellen, ist schliesslich zu bedenken, ob dem Verhältnismässigkeitsprinzip durch Einräumung einer verlängerten Anpassungsfrist Rechnung getragen werden kann. 4.3Für den vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Gesagten, dass weitere Sachverhaltselemente erhoben werden müssen, um die Zumutbar- keit der umstrittenen Verpflichtung umfassend beurteilen zu können. Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, die erforderliche Zumutbarkeits- prüfung unter Vervollständigung des Sachverhalts als erste Instanz vor- zunehmen (BVR 2008 S. 372 E. 5.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 84 N. 4). Die Beschwerde ist daher im Eventualstandpunkt gut- zuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache an die Vorinstanz zur Neubeurteilung zurückzuweisen. Dabei wird unter anderem zu berücksichtigen sein, dass die hier anzuwendenden kommunalen Vor- schriften dem kantonalen Musterabwasserreglement entstammen (vorne E. 2.5), mit dem insbesondere im Hinblick auf die Rechtssicherheit eine ge- wisse Einheitlichkeit in der Umsetzung der übergeordneten Vorgaben auf kommunaler Ebene angestrebt wird. Insofern liegt es nahe, die Praxis in anderen Gemeinden mit vergleichbaren, ebenfalls dem Musterreglement entnommenen Bestimmungen heranzuziehen. Hierzu bietet es sich an, beim Amt für Wasser und Abfall des Kantons Bern – der Herausgeberin des Musterabwasserreglements – einen entsprechenden Fachbericht ein- zuholen. Ein solcher Bericht könnte möglicherweise auch weitere Auf- schlüsse über den Entstehungshintergrund der fraglichen Bestimmungen geben.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 14 5. Soweit sich die Beschwerdegegnerin im Weiteren daran stösst, dass die Gemeinde angeblich alle Arbeiten ohne ihre Zustimmung hat ausführen lassen und eine günstigere Variante ohne nähere Prüfung abgelehnt haben soll (Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom 10.2.2020, act. 11), ist sie auf Folgendes hinzuweisen: Diese Fragen bildeten weder Gegenstand der Verfügung vom 16. Mai 2018 (vgl. vorne Bst. A) noch des an- gefochtenen Entscheids (vgl. vorne Bst. B). Sie sind daher nicht hier, son- dern gegebenenfalls in einem eigenen Verfahren zu klären. Entsprechend erübrigen sich weitergehende Ausführungen dazu. 6. 6.1Bei diesem Ausgang des Verfahrens dringt die Gemeinde mit ihrem Rechtsmittel nur teilweise durch. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist indes im Kostenpunkt von einem vollumfänglichen Obsiegen auszu- gehen, sofern bei Vorliegen eines reformatorischen (Haupt‑)Antrags ein Rückweisungsentscheid ergeht und die infolge Rückweisung vorzu- nehmende Neubeurteilung – wie hier – noch zu einer vollständigen Gut- heissung des Begehrens führen kann (BVR 2016 S. 222 E. 4.1). Demnach ist die Gemeinde für die Kostenverlegung im verwaltungsgerichtlichen Ver- fahren als vollständig obsiegend zu betrachten und hat die Beschwerde- gegnerin als unterliegende Partei die Kosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Bei der Festsetzung der Verfahrenskosten ist zu berücksichtigen, dass der Bearbeitungs- aufwand geringer ausgefallen ist, da das Verwaltungsgericht parallel zum vorliegenden Verfahren eine Streitigkeit mit weitgehend identischer Frage- stellung zu beurteilen hatte (Verfahren 100.2019.71). 6.2Gemäss Art. 104 Abs. 4 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. b VRPG haben Ge- meinden in der Regel keinen Anspruch auf Ersatz ihrer Parteikosten. Parteikostenersatz kann einer Gemeinde aber ausnahmsweise gewährt werden, wenn eine besonders komplexe Angelegenheit vorliegt oder wenn die Gemeinde nicht in erster Linie hoheitliche Interessen wahrt, sondern –
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 15 insbesondere als Bauherrin oder Grundeigentümerin – wie eine Privat- person betroffen ist (BVR 2015 S. 581 E. 7.3). Tritt die Gemeinde – wie hier – als Erschliessungsträgerin auf, ist sie nicht wie eine Privatperson be- troffen. Zudem war die Angelegenheit nicht besonders komplex. Die Ge- meinde hat daher keinen Anspruch auf Ersatz ihrer Parteikosten. 7. Rückweisungsentscheide gelten nach der Regelung des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) in der Regel als Zwischenentscheide, die nur unter den (zu- sätzlichen) Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG mit dem in der Haupt- sache offenstehenden Rechtsmittel selbständig angefochten werden können (BGE 144 V 280 E. 1.2, 142 II 20 E. 1.2, je mit Hinweisen). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 23.07.2020, Nr. 100.2019.70U, Seite 16 4. Zu eröffnen: