100.2016.82U STE/WEB/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 6. April 2017 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Keller, Verwaltungsrichterin Steinmann Gerichtsschreiberin Werren A.________ vertreten durch Fürsprecherin ... Beschwerdeführer gegen B.________ und C.________ Beschwerdegegnerschaft und Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern Reiterstrasse 11, 3011 Bern sowie Einwohnergemeinde Safnern Baubewilligungsbehörde, Hauptstrasse 62, 2553 Safnern betreffend Baubewilligung für Luft-Wasser-Wärmepumpe (Entscheid der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern vom 3. März 2016; RA Nr. 110/2015/134)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 2 Sachverhalt: A. A.________ reichte am 9. April 2015 bei der Einwohnergemeinde (EG) Safnern ein Baugesuch für die Installation einer Luft/Wasser-Wärmepumpe in Split-Ausführung (mit Innen- und Aussengerät) auf der Parzelle Safnern Gbbl. Nr. 1___ ein. Diese liegt in der Wohnzone W1 und ist der Lärmemp- findlichkeitsstufe (ES) II zugeordnet. Gegen das Bauvorhaben erhoben unter anderen B.________ und C.________ Einsprache. Am 2. Juli 2015 erteilte die EG Safnern die Baubewilligung inkl. Ausnahmebewilligung für das Unterschreiten des Strassenabstands durch das an der Nordfassade der Garage vorgesehene Aussengerät (Verdampfer). Bereits am 14. Juli 2015 widerrief sie diese Bewilligung wieder, weil die Gewässer- schutzbewilligung fehlte. Hierauf schrieb die Bau-, Verkehrs- und Energie- direktion des Kantons Bern (BVE) das gegen die Baubewilligung ange- hobene Beschwerdeverfahren am 19. August 2015 als gegenstandslos geworden ab. Nachdem das Amt für Wasser und Abfall des Kantons Bern (AWA) am 17. Juli 2015 die fehlende Gewässerschutzbewilligung ausge- stellt hatte, erteilte die EG Safnern am 10. September 2015 die nachge- suchte Baubewilligung inkl. Ausnahmebewilligung für das Unterschreiten des Strassenabstands. Am 25. September 2015 teilte sie A.________ ausserdem mit, dass sein Gesuch um vorzeitigen Baubeginn an der Bau- kommissionssitzung vom 22. September 2015 genehmigt worden sei. Hierauf liess A.________ die Wärmepumpe installieren. B. Am 6. Oktober 2015 reichten B.________ und C.________ gegen den Bauentscheid vom 10. September 2015 bei der BVE Beschwerde ein. Diese hiess das Rechtsmittel mit Entscheid vom 3. März 2016 gut, hob den Bauentscheid der EG Safnern vom 10. September 2015 auf und verweigerte die Baubewilligung. Zur Begründung führte sie im We- sentlichen aus, dass das Aussengerät der Wärmepumpe den erforderlichen Strassenabstand gemäss kommunaler Strassenbaulinie nicht einhalte und
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 3 mangels besonderer Verhältnisse dafür keine Ausnahmebewilligung erhält- lich sei. C. Dagegen hat A.________ am 21. März 2016 Verwaltungsgerichts- beschwerde erhoben mit den Rechtsbegehren, der Entscheid der BVE vom 3. März 2016 sei aufzuheben und es sei ihm die Baubewilligung für die Wärmepumpe zu erteilen; eventualiter sei der Entscheid der BVE vom 3. März 2016 aufzuheben und ihm die Ausnahme- und Baubewilligung für die Wärmepumpe zu erteilen. Unter Hinweis darauf, dass die Gemeinde eine Baureglementsänderung betreffend Aufhebung von Baulinien und Strassenalignementen öffentlich aufgelegt habe, beantragt er die Sistierung des Verfahrens bis mindestens 30 Tage nach Erlass der Genehmigungs- verfügung des Amtes für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR). B.________ und C.________ beantragen mit Beschwerdeantwort vom 19. April 2016, die Beschwerde und das Sistierungsgesuch seien abzuweisen. Die BVE schliesst mit Vernehmlassung vom 31. März 2016 ebenfalls auf Abweisung des Rechtsmittels, zum Sistierungsantrag äussert sie sich nicht. Die EG Safnern stellt in ihrer Stellungnahme vom 4. April 2016 keine ausdrücklichen Anträge, hält jedoch fest, dass sich «die Be- schwerdeantwort der Bauherrschaft» grundsätzlich mit ihrer Meinung de- cke. Mit prozessleitender Verfügung vom 8. Juli 2016 hat die Instruktionsrichte- rin das Verfahren sistiert bis zum Inkrafttreten der am 8. Juni 2016 von der Gemeindeversammlung beschlossenen Änderung des Baureglements der EG Safnern vom 18. September 2013 (GBR) betreffend die Aufhebung der Baulinien und Strassenalignemente. Mit Schreiben vom 24. Januar 2017 hat die EG Safnern mitgeteilt, dass das Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne die Beschwerde von B.________ gegen den Gemeinde- versammlungsbeschluss am 13. September 2016 abgewiesen, das AGR mit Verfügung vom 8. Dezember 2016 die Änderung des GBR genehmigt
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 4 und der Gemeinderat deren Inkraftsetzung per 1. Januar 2017 beschlossen habe. Daraufhin hat die Instruktionsrichterin das Verfahren mit Verfügung vom 26. Januar 2017 wieder aufgenommen und den Beteiligten Gelegen- heit gegeben, sich zu dessen Fortgang zu äussern. A.________ hat mit Eingabe vom 2. Februar 2017 den Eventualantrag zurückgezogen. Die BVE beantragt mit Stellungnahme vom 6. Februar 2017, die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens und zu neuer Entscheidung an die EG Safnern zurückzuweisen. Die EG Safnern bestätigt mit Stellungnahme vom 14. Feb- ruar 2017 ihre bisherige Haltung. B.________ und C.________ haben sich nicht mehr vernehmen lassen. Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson- ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht einge- reichte Beschwerde ist einzutreten. 1.2Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. Streitig ist zunächst, ob für die Installation der Wärmepumpe eine Baube- willigung nötig ist.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 5 2.1Baubewilligungspflichtig sind alle künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Bauten, Anlagen und Einrichtungen (Bauvorhaben), die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet sind, die Nut- zungsordnung zu beeinflussen, indem sie zum Beispiel den Raum äusser- lich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt be- einträchtigen (Art. 1a Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Keiner Baubewilligung bedürfen insbesondere der Unterhalt von Bauten und Anlagen, für eine kurze Dauer erstellte Bauten und An- lagen sowie andere geringfügige Bauvorhaben (Art. 1b Abs. 1 BauG). Ge- mäss Art. 6 Abs. 1 Bst. f des Dekrets vom 22. März 1994 über das Bau- bewilligungsverfahren (Baubewilligungsdekret, BewD; BSG 725.1) fallen darunter Anlagen zur Gewinnung erneuerbarer Energie, wenn sie an Ge- bäuden angebracht werden oder als kleine Nebenanlagen zu Gebäuden installiert werden und den kantonalen Richtlinien entsprechen. Vorbehalten bleibt Art. 7 BewD. Die Befreiung von der Bewilligungspflicht entbindet zu- dem nicht von der Einhaltung der anwendbaren Vorschriften und der Ein- holung anderer Bewilligungen (Art. 1b Abs. 2 BauG). 2.2Der Beschwerdeführer macht geltend, dass sein Vorhaben gestützt auf Art. 6 Abs. 1 Bst. f BewD keiner Bewilligung bedürfe, zumal die für sein Projekt geltenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften eingehalten würden. So verfüge er über eine Gewässerschutzbewilligung und die Abstände, das Lichtraumprofil sowie die Lärmgrenzwerte würden eingehalten (vgl. Be- schwerde S. 4 ff.). Die Vorinstanz ist in ihrem Entscheid nicht ausdrücklich auf die Frage der Baubewilligungspflicht eingegangen, setzt diese jedoch implizit voraus (vgl. angefochtener Entscheid E. 3e, 4b, 5c und 6a). 2.3Als bewilligungsfrei erklärt der bernische Gesetzgeber in Art. 6 BewD Bauvorhaben, von denen er annimmt, sie beeinflussten die Nut- zungsordnung und die Umwelt nicht derart, dass ein vorgängiges Baube- willigungsverfahren durchgeführt werden muss (Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I, 4. Aufl. 2013, Art. 1b N. 1). In diesem Sinn sind gemäss den Richtlinien «Baubewilligungsfreie Anlagen zur Gewinnung erneuerbarer Energien» (im Folgenden: Richtlinien; einsehbar unter: http://www.jgk.be.ch, Rubriken «Baubewilligungen/Baubewilligungsver- fahren») des Regierungsrats vom Januar 2015 nur Wärmepumpen inner-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 6 halb von Gebäuden von der Baubewilligungspflicht ausgenommen; Wär- mepumpen ausserhalb von Gebäuden gelten demgegenüber als baubewil- ligungspflichtig im Sinn von Art. 1a Abs. 1 BauG. Die Baubewilligungspflicht gilt auch für Split-Wärmepumpen mit Aussen- und Innengerät (Richtlinien Ziff. 3.5). Grund für die unterschiedliche Behandlung sind die Lärmemissio- nen, die durch den Betrieb von Anlageteilen ausserhalb von Gebäuden entstehen. 2.4Das Aussengerät (Verdampfer) der umstrittenen Wärmepumpe liegt ausserhalb des Gebäudes des Beschwerdeführers an der Nordfassade der Garage. Aus diesem Grund bedarf die Anlage einer Baubewilligung ge- mäss Art. 1a Abs. 1 BauG (vgl. VGE 2015/231 vom 31.10.2016 E. 3.2 ff., 2014/197 vom 27.5.2015 E. 2.1). Ob durch die vom Beschwerdeführer ein- geholten Berichte und Bewilligungen den Anforderungen von Art. 1b Abs. 2 BauG Genüge getan worden ist, ist entgegen seiner Auffassung nicht von Bedeutung, da das umstrittene Bauvorhaben so oder anders baubewilli- gungspflichtig ist. 3. Die Vorinstanz hat die Baubewilligung aufgehoben, weil das Aussengerät der Wärmepumpe den Strassenabstand gemäss Strassenbaulinie nicht einhalte und keine Ausnahmebewilligung erteilt werden könne (vgl. ange- fochtener Entscheid E. 5e, 5f und 6a). 3.1 Gemäss Art. 36 Abs. 1 BauG sind Bauvorhaben grundsätzlich nach dem zur Zeit der Einreichung des Baugesuchs geltenden Recht zu beur- teilen. Während des Verfahrens in Kraft tretendes neues Recht ist jedoch anzuwenden, wenn dieses für die gesuchstellende Person günstiger ist, weil durch den Rückzug des Gesuchs und dessen Neueinreichung ohne weiteres die Anwendung neuen Rechts erwirkt werden könnte (BVR 2006 S. 444 E. 4.1, 1997 S. 355 E. 1a; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 36 N. 2d). Nachdem die Gemeinde die Baulinien und Strassenalignemente aufge- hoben hat (vgl. Bst. C vorne), ist ab äusserstem Rand des öffentlichen Ver- kehrsraums ein Strassenabstand von 4 m (Basiserschliessung) bzw. 3 m
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 7 (übrige Gemeindestrassen) einzuhalten (Art. 24 Abs. 2 GBR). Der Abstand zwischen Aussengerät und Gemeindestrasse beträgt 4,23 m (angefochte- ner Entscheid E. 5c und Schreiben des Beschwerdeführers vom 13.4.2015 [act. 3B, Register 1]) bzw. 4,26 m (Beschwerde S. 6); das Vorhaben ist insofern reglementskonform. Mit der Begründung der Vorinstanz lässt sich der Bauabschlag somit nicht mehr halten. 3.2Damit steht die Bewilligungsfähigkeit der Anlage aber – anders als der Beschwerdeführer meint – noch nicht fest. Denn die BVE hat auch festgestellt, dass sowohl das Baugesuchsformular vom 9. April 2015 als auch der Situationsplan vom 27. April 2015 – wohl im Zuge des Bewilli- gungswiderrufs vom 14. Juli 2015 (vgl. Bst. A vorne) – als «ungültig» ge- stempelt worden seien. Im nachfolgenden Baubewilligungsverfahren seien offenbar ein neues Baugesuch mit neuen Planunterlagen weder verlangt noch eingereicht worden. Dadurch seien die gemäss Bauentscheid vom 10. September 2015 als integrierende Bestandteile der Baubewilligung be- zeichneten «mit dem Genehmigungswerk der Gemeinde versehenen Plan- unterlagen» gar nicht vorhanden. Hinzu komme, dass für die im Bauent- scheid enthaltene Empfehlung an die Bauherrschaft, einen vom Fundament der Garage unabhängigen Sockel für das Aussengerät zu erstellen, keine Pläne vorhanden seien. Es sei daher unklar, was überhaupt bewilligt wor- den sei. Die BVE beantragt deshalb, die Sache sei zur Fortsetzung des Verfahrens und zu neuer Entscheidung an die EG Safnern zurückzuweisen (Stellungnahme vom 6.2.2017 [act. 14]). 3.3Eine Baubewilligung setzt formell ein gültiges Baugesuch voraus (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 38/39 N. 11). Das Baugesuch ist der Gemein- deverwaltung auf dem amtlichen Formular einzureichen und hat das Bau- vorhaben in allen für die Beurteilung wesentlichen Punkten zu beschreiben. Lage, Einordnung, Gestaltung und Konstruktion sind überdies mittels Si- tuationsplan und Projektplänen darzustellen (Art. 34 Abs. 1 BauG und Art. 10-14 BewD; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 34 N. 4; VGE 23435 vom 21.1.2009 E. 4.2). Von Amtes wegen werden keine Baubewilligungen er- teilt. Das Fehlen eines schriftlichen Baugesuchs führt zwar nicht notwendi- gerweise zur Nichtigkeit einer trotzdem erteilten Baubewilligung (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Vorbemerkungen zu den Art. 32-44 N. 1a; BVR
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 8 2010 S. 433 E. 2.11 [bestätigt durch BGer 1C_497/2009 und 1C_499/2009 vom 8.6.2010], 2007 S. 58 E. 6.3). Es fehlt aber eine grundlegende Voraus- setzung für die nachgesuchte Baubewilligung, weshalb diese – anders als der Beschwerdeführer meint – nicht erteilt werden kann. Vielmehr sind zunächst die festgestellten formellen Mängel zu beheben, was nicht Sache des Verwaltungsgerichts ist. 3.4Ebenfalls offen gelassen hat die BVE den Hauptstreitpunkt, nämlich ob die Wärmepumpe unzulässige Lärmimmissionen verursacht. Als neue ortsfeste Anlage muss die Wärmepumpe die Planungswerte gemäss Art. 25 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Um- weltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. b und Anhang 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) einhalten. Darüber hinaus müssen die Lärmemissionen im Rahmen der Vorsorge so weit begrenzt werden, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. a LSV). Auch wenn die Planungswerte eingehalten sind, ist somit stets anhand der in Art. 11 Abs. 2 USG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 Bst. a LSV genannten Kriterien im Einzelfall zu prüfen, ob im Rahmen des Vorsorgeprinzips zusätzliche Emissionsbegrenzungen erforderlich sind. Als verhältnismässig gelten weitergehende Emissionsbeschränkungen dabei, wenn mit relativ geringem Aufwand eine wesentliche Reduktion der Emissionen erreicht werden kann (BGE 141 II 476 E. 3.2, 124 II 517 E. 4b; BGer 1C_204/2015 vom 18.1.2016 E. 3.7, 1C_393/2014 vom 3.3.2016 E. 6.2, 1C_10/2011 vom 28.9.2011 E. 4.1). Das gilt auch, wenn es sich um geringfügige Emissionen handelt (BGE 140 II 33 E. 4.1, 133 II 169 E. 3.2; Griffel/Rausch, Kommentar USG, Ergänzungsband, Art. 11 N. 14 mit weite- ren Hinweisen). 3.5Die Anlage hält die für die ES II massgeblichen Planungswerte von 55 dB(A) am Tag (7.00 Uhr bis 19.00 Uhr) und 45 dB(A) in der Nacht (19.00 Uhr bis 7.00 Uhr; Anhang 6 Ziff. 1 Abs. 1 Bst. e i.V.m. Ziff. 2 LSV) unbestrittenermassen ein. Gemäss der Praxis des Amtes für Berner Wirt- schaft (beco) wird dem Vorsorgeprinzip sodann genügend Rechnung ge- tragen, wenn die von ihm festgelegten, unterhalb der Planungswerte lie- genden sog. Vorsorgewerte eingehalten sind. Diese betragen für die ES II
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 9 43 dB(A) am Tag und 33 dB(A) in der Nacht und sind ebenfalls eingehalten (vgl. Merkblatt «Schallpegelbegrenzung bei Einzelanlagen, Vorsorgewerte» vom 19.7.2016, einsehbar unter: http://www.vol.be.ch, Rubriken «Luft & Immissionen/Lärm/Heizung, Lüftung & Klima»; Fachbericht Immissions- schutz vom 18.8.2015 [act. 3B Register 20 B4]). Mit Blick auf das Bundes- recht (vgl. E. 3.4 hiervor) greift die Schlussfolgerung, dass damit dem Vor- sorgeprinzip Genüge getan ist, jedenfalls dann zu kurz, wenn – wie hier – weder Alternativstandorte für die Wärmepumpe (z.B. im Untergeschoss der Garage oder auf der Südseite des Hauses) noch Schallschutzmassnahmen am gewählten Standort (z.B. Ummantelung oder Abschirmung) auf ihre technische und betriebliche Umsetzbarkeit sowie ihre wirtschaftliche Trag- barkeit hin geprüft wurden, d.h. eine Einzelfallprüfung gänzlich unterblieben ist (vgl. hierzu auch Vollzugshilfe 6.21 «Lärmtechnische Beurteilung von Luft/Wasser-Wärmepumpen» der Vereinigung kantonaler Lärmschutz- fachleute, cercle bruit, vom 28.5.2015, einsehbar unter: http://www.cerclebruit.ch, Rubriken «Vollzugsordner/Industrie- und Ge- werbelärm»). Die Akten sind auch aus diesem Grund zur Fortsetzung des Baubewilligungsverfahrens an die EG Safnern zurückzuweisen. 4. 4.1Die Beschwerde ist somit insoweit gutzuheissen, als der angefoch- tene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Baubewilli- gungsverfahrens im Sinn der Erwägungen an die EG Safnern zurückzu- weisen ist. 4.2Bei diesem Ergebnis dringt der Beschwerdeführer mit seinem Rechtsmittel nur teilweise durch. Praxisgemäss ist indes im Kostenpunkt von einem vollumfänglichen Obsiegen auszugehen, sofern bei Vorliegen eines reformatorischen (Haupt-)Antrags ein Rückweisungsentscheid ergeht und die infolge Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung – wie hier – noch zu einer vollständigen Gutheissung des Begehrens führen kann. Demnach ist der Beschwerdeführer für die Kostenverlegung als vollständig obsiegend zu betrachten und wird die unterliegende Beschwerdegegner- schaft kostenpflichtig. Sie hat die Verfahrenskosten zu tragen und dem
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 06.04.2017, Nr. 100.2016.82U, Seite 10 Beschwerdeführer die Parteikosten zu ersetzen (BVR 2016 S. 222 E. 4.1; Art. 108 Abs. 1 sowie Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). 4.3Üblicherweise sind die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens nach denselben Grundsätzen neu zu verlegen. Vorliegend haben sich in- dessen zwischen dem erstinstanzlichen und dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren die rechtlichen Verhältnisse geändert. Dass das Aussengerät einer Ausnahmebewilligung bedurfte, weil es über die Strassenbaulinie hinausragt, war unbestritten. Eine solche war aber schon deshalb nicht erhältlich, weil Alternativstandorte nicht (ernsthaft) geprüft worden waren und somit auch keine besonderen Verhältnisse im Sinn von Art. 26 BauG erkennbar waren (angefochtener Entscheid E. 5e). Da die Lärmemissionen namentlich nachbarliche Interessen beeinträchtigen, fiel auch eine erleich- terte Ausnahmebewilligung gemäss Art. 28 BauG ausser Betracht (ange- fochtener Entscheid E. 5f). Eine summarische Prüfung ergibt, dass diese Beurteilung aufgrund der damaligen Rechtslage nicht zu beanstanden ge- wesen wäre. Der vorinstanzliche Kostenschluss ist somit zu bestätigen (BVR 2008 S. 193 E. 9.2; VGE 2014/162 vom 24.4.2015 E. 4.3). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
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