100.2016.73U publiziert in BVR 2016 S. 507 DAM/SES/SRE Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 22. August 2016 Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident Verwaltungsrichter Daum und Keller Gerichtsschreiberin Seiler
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 2 Sachverhalt: A. Das Amt für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern, Abteilung Natur- förderung (ANF), legte vom 8. Dezember 2014 bis zum 31. Januar 2015 die Planentwürfe sowie die dazugehörigen Vorschriften auf für zwei neue Na- turschutzgebiete in der Einwohnergemeinde (EG) Lenk. Am 27. bzw. 30. Januar 2015 erhoben die EG Lenk sowie die Alpkorporationen Hasler- berg und Betelberg – Eigentümerinnen der von den Naturschutzgebieten erfassten Parzellen Lenk Gbbl. Nr. ... bzw. ... – je Einsprache gegen die Vorhaben. Am 4. Februar 2016 beschloss die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL), das im Gebiet Tschätte-Rosschäle gelegene Mosaik von Hoch- und Flachmooren von nationaler und regionaler Bedeutung, das Amphibienlaichgebiet von nationaler Bedeutung und deren Umgebung unter den Schutz des Kantons zu stellen (Naturschutzgebiet «Tschätte- Rosschäle»). Das Gebiet ist zugleich Bestandteil der Moorlandschaft Nr. 119 «Haslerberg/Betelberg» von besonderer Schönheit und von natio- naler Bedeutung. Am 8. Februar 2016 schützte die VOL weiter das im Ge- biet «Leiterli» gelegene Mosaik aus Hoch- und Flachmooren von nationaler Bedeutung und seine Umgebung (Naturschutzgebiet «Leiterli»). Die Ein- sprachen wies sie ab, soweit sie darauf eintrat und diese nicht gegen- standslos geworden waren. B. Gegen die beiden Verfügungen haben die EG Lenk sowie die Alpkorporati- onen Haslerberg und Betelberg am 9. März 2016 gemeinsam Verwaltungs- gerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, die Schutzbeschlüsse seien aufzuheben, eventuell sei der Perimeter des Naturschutzgebiets «Tschätte- Rosschäle» zu reduzieren. Der Kanton Bern beantragt mit seiner Be- schwerdeantwort vom 12. April 2016, die Beschwerde sei abzuweisen, so- weit darauf eingetreten werden könne.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 3 Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte und zugleich einzige kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungs- rechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig (vgl. VGE 2013/4/10 vom 16.12.2013 [bestätigt durch BGer 1C_56/58/2014 vom 20.8.2014], E. 1.1 und 1.3, 2012/89 vom 3.8.2012, E. 1.1). 1.2Die Beschwerdeführerinnen haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Die Gemeinde ist von Bundesrechts wegen zur Beschwerde befugt, da die beschlossenen Naturschutzgebiete auf ihrem Hoheitsgebiet liegen und es sich beim Biotopschutz um eine den Kantonen übertragene Bundesaufgabe handelt (Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 12 Abs. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]; BGE 139 II 499 E. 2.3, 138 II 281 E. 4.4; Peter M. Keller, in Kommentar NHG, 1997, Art. 12 N. 6, je mit Hinweisen). Die Beschwerde- führerinnen 2 und 3 sind privatrechtliche Körperschaften im Sinn von Art. 20 Abs. 1 des Gesetzes vom 28. Mai 1911 betreffend die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (EG ZGB; BSG 211.1; vgl. act. 5 und 6A). Als Eigentümerinnen der von den Schutzbeschlüssen betroffenen Parzellen sind sie durch die angefochtenen Verfügungen besonders be- rührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 38 Abs. 2 Bst. a des Natur- schutzgesetzes vom 15. September 1992 [BSG 426.11; nachfolgend: NSchG]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu- treten (vgl. auch hinten E. 2.1). 1.3Der kantonale Schutzbeschluss umfasst einen Plan und die dazu- gehörigen Vorschriften. Diese nennen das Schutzziel und die Schutzmass- nahmen (Art. 36 Abs. 2 NSchG). Der Beschluss regelt parzellenscharf und grundeigentümerverbindlich die auf das Schutzziel zugeschnittenen Nut-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 4 zungsverbote und -beschränkungen im betreffenden Gebiet und scheidet damit eine die Grundnutzung überlagernde Schutzzone nach Art. 17 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumpla- nungsgesetz, RPG; SR 700) aus (vgl. zu den Schutzmassnahmen im Ein- zelnen Waldmann/Hänni, Handkommentar zum Raumplanungsgesetz, 2006, Art. 17 N. 30 ff. mit weiteren Hinweisen). In der Sache handelt es sich somit um einen Nutzungsplan im Sinn von Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 21 Abs. 1 RPG (BGer 1C_484/2012 vom 27.5.2013, in URP 2013 S. 726 E. 4.1; VGE 2013/4/10 vom 16.12.2013 [bestätigt durch BGer 1C_56/58/2014 vom 20.8.2014], E. 1.5; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, Band I/II, 4./3. Aufl. 2013/2010, Art. 9/10 N. 38 mit Hinweisen). Als planendes Gemeinwesen nimmt der Kanton im verwal- tungsgerichtlichen Verfahren daher die Stellung der Gegenpartei ein (Be- schwerdegegner; vgl. Praxisfestlegung der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015). 1.4Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Verfügungen als einzige kantonale Beschwerdeinstanz auf Rechtsverletzungen und Unan- gemessenheit hin zu überprüfen (Art. 80 Bst. c VRPG i.V.m. Art. 33 Abs. 3 Bst. b RPG). Dabei hat es allerdings zu berücksichtigen, dass dem Kanton als Planungsträger ein erhebliches Planungsermessen zusteht und er sel- ber darüber zu befinden hat, welche von mehreren gesetzmässigen und zweckmässigen Lösungen er wählen will. Es kann auch im Rahmen der vollen Überprüfungsbefugnis nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts als Rechtsmittelbehörde sein, sein eigenes Ermessen an die Stelle des recht- mässig ausgeübten Planungsermessens der Planungsbehörde zu setzen (BVR 2014 S. 327 E. 1.3, 2003 S. 114 E. 1c; BGE 135 II 286 E. 5.2, 127 II 238 E. 3b/aa). Zudem auferlegt sich das Verwaltungsgericht eine gewisse Zurückhaltung, soweit für die Beurteilung besondere Sach- oder Fach- kenntnisse erforderlich sind, über die es nicht gleichermassen verfügt wie die Verwaltungsbehörden mit ihren Fachleuten und -stellen (BVR 2014 S. 451 E. 1.3 mit Hinweisen; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 80 N. 3 und 9).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 5 2. Die Beschwerdeführerinnen rügen in erster Linie, der Kanton sei sachlich nicht zuständig, die angefochtenen Schutzbeschlüsse zu erlassen. Die be- troffenen Flächen befänden sich zumindest teilweise in einer Moorland- schaft von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung, zu deren Schutz die Gemeinde in ihrer Nutzungsplanung berufen sei. 2.1Der Kanton bezweifelt vorab, dass diese Rüge innerhalb des Streit- gegenstands liegt (vgl. zum Begriff statt vieler BVR 2011 S. 391 E. 2.1). Das ist jedoch zu bejahen, da die fehlende Zuständigkeit zur beantragten Aufhebung der angefochtenen Verfügungen führen könnte. Der Streitge- genstand wird im Unterschutzstellungsverfahren nicht mit der Einsprache festgelegt (vgl. Art. 38 Abs. 3 und Art. 60 Abs. 2 NSchG, die für das Verfah- ren bzw. die Rechtspflege auf das VRPG verweisen; anders Art. 61a Abs. 2 Bst. a des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0] für die Ge- nehmigung von Vorschriften und Plänen). Es würde daher nicht schaden, wenn die Beschwerdeführerinnen den Einwand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erstmals vorgebracht hätten, zumal hier die Erfüllung einer Bun- desaufgabe zur Diskussion steht (vorne E. 1.2; vgl. dazu etwa BVR 2016 S. 79 E. 3.2 mit Hinweisen). Darüber hinaus haben sie bereits in ihren Ein- sprachen ausgeführt, die Gemeinde erarbeite zurzeit einen Teilzonenplan, der den Biotopschutz ausreichend gewährleiste. Zumindest sinngemäss haben sie damit geltend gemacht, der Kanton sei nicht zuständig, (weitere) Schutzmassnahmen zu ergreifen (Vorakten ANF 3A Register-Nr. 12). 2.2Der Bund erlässt Vorschriften zum Schutz der Tier- und Pflanzen- welt und zur Erhaltung ihrer Lebensräume in der natürlichen Vielfalt. Er schützt bedrohte Arten vor Ausrottung (Art. 78 Abs. 4 der Bundesverfas- sung [BV; SR 101]). Besonders geschützt sind Moore und Moorlandschaf- ten von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung (Art. 78 Abs. 5 BV). Erhalten werden sollen unter anderem genügend grosse Lebensräume (Biotope), wozu auch Moore gehören, sowie Moor- landschaften (Art. 18 Abs. 1 und 1 bis sowie Art. 23a ff. NHG). Der Bundesrat bezeichnet die schützenswerten Objekte von nationaler Bedeutung, be- stimmt ihre Lage und legt die Schutzziele fest (Art. 18a Abs. 1 NHG [Bio- tope allgemein]; Art. 23a NHG [Moore]; Art. 23b Abs. 3 und Art. 23c Abs. 1
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 6 NHG [Moorlandschaften]). Dazu hat er – soweit hier interessierend – fol- gende Ausführungsverordnungen erlassen: Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Be- deutung (Hochmoorverordnung; SR 451.32; nachfolgend HMV), Verord- nung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von natio- naler Bedeutung (Flachmoorverordnung; SR 451.33; nachfolgend FMV), Verordnung vom 15. Juni 2001 über den Schutz der Amphibienlaichgebiete von nationaler Bedeutung (Amphibienlaichgebiete-Verordnung, AlgV; SR 451.34) sowie Verordnung vom 1. Mai 1996 über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeu- tung (Moorlandschaftsverordnung; SR 451.35; nachfolgend MLV). In den Anhängen der jeweiligen Verordnung werden die schützenswerten Objekte bezeichnet und umschrieben. 2.3Die Kantone ordnen den Schutz und den Unterhalt der Biotope von nationaler Bedeutung. Sie treffen rechtzeitig die zweckmässigen Mass- nahmen und sorgen für ihre Durchführung (Art. 18a Abs. 2 und Art. 23a NHG). Die Kantone sorgen sodann für Schutz und Unterhalt der Biotope von regionaler und lokaler Bedeutung (Art. 18b Abs. 1 NHG). Diese bun- desrechtlichen Vorgaben werden mit dem bernischen NSchG umgesetzt (Art. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 Bst. a NSchG). Demnach sorgt der Kanton für Schutz und Unterhalt der Biotope von nationaler und regionaler Bedeutung (Art. 19 Abs. 1 NSchG). Soweit die Unterschutzstellung nicht durch Vertrag erfolgt, sichert der Kanton Bern die schutzwürdigen Gebiete von nationaler oder regionaler Bedeutung durch Unterschutzstellung mit entsprechendem Beschluss (Art. 4 Abs. 1 Satz 1 und Art. 6 Abs. 1 Bst. b sowie Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 NSchG; vgl. dazu auch hinten E. 4). Der Schutzbeschluss obliegt der VOL (Art. 14 Abs. 2, Art. 40 NSchG). Auf lo- kaler Ebene sind die Gemeinden für den Vollzug der Naturschutzgesetzge- bung zuständig; sie sorgen für den Schutz und Unterhalt der Biotope von lokaler Bedeutung nach den Vorschriften der Baugesetzgebung über den Erlass der baurechtlichen Grundordnung (Art. 16 Abs. 1, Art. 19 Abs. 2 und Art. 41 Abs. 1 NSchG; zum Ganzen VGE 2013/92 vom 12.2.2014, E. 4.2 f.; Peter M. Keller, Umwelt- und Energierecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Berni- sches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 593 ff. [nachfolgend: Umwelt- und Energierecht], S. 610 f. N. 42).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 7 2.4Die Kantone sorgen weiter für die Konkretisierung und Durchset- zung der Schutzziele zum Schutz der Moorlandschaften und treffen die zweckmässigen Schutz- und Unterhaltsmassnahmen (Art. 23c Abs. 2 NHG). Im Unterschied zu anderen Kantonen kennt der Kanton Bern keine besondere Landschaftsschutzgesetzgebung. Der Schutz von Moorland- schaften (und übrigen Landschaften) erfolgt daher über die Raumplanung, d.h. mittels Ausscheidung von Schutzgebieten nach Art. 86 BauG (Peter M. Keller, Umwelt- und Energierecht, S. 612 N. 44; vgl. auch Art. 9 ff. BauG). Zur Konkretisierung der Schutzziele aufgrund der Objektbeschreibungen in Anhang 2 zur MLV (Art. 4 Abs. 2 MLV) hat der Regierungsrat am 8. Januar 2001 den Kantonalen Sachplan Moorlandschaften (November 2000; nach- folgend: Sachplan Moorlandschaften) genehmigt (RRB Nr. 0023; vgl. Art. 99 BauG; VGE 2012/463 vom 7.7.2014, in URP 2014 S. 668 E. 6.2). Danach ist die Festlegung des parzellenscharfen Grenzverlaufs der Moor- landschaften nach Art. 3 Abs. 1 MLV Sache der Gemeinden (Ziff. 2.1 S. 7). Im (kommunalen) Nutzungsplanverfahren sind zudem die für die Moorland- schaft charakteristischen Elemente und Strukturen, darunter Biotope, aus- zuscheiden, zu bezeichnen und zu sichern; die weiteren Lebensräume, denen Biotopqualität zukommt, sind mindestens zu bezeichnen (VGE 22474 vom 28.3.2007, in URP 2007 S. 844 E. 2, insb. E 2.8, sowie nicht publ. E. 4.2; Sachplan Moorlandschaften Ziff. 2.2-2.4 S. 8 ff.; Peter M. Keller, Umwelt- und Energierecht, S. 611 f. N. 43; Beat Stalder, Raumpla- nungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 373 ff., 401 N. 63; Christoph Lerch, Der kantonale Sachplan Moorlandschaften und erste Entscheide der BVE zum Moorschutz, in KPG- Bulletin 2/2001 S. 51 ff., 56). 2.5Im vorliegenden Fall ist die Gemeinde seit mehreren Jahren an der Erarbeitung des entsprechenden Teilzonenplans, nachdem sich eine erste Vorlage vom 14. Dezember 2004 als nicht genehmigungsfähig erwiesen hat (VGE 22474 vom 28.3.2007, teilw. publ. in URP 2007 S. 844; Be- schwerde S. 3 Rz. 3). Die Beschwerdeführerinnen leiten aus der Zustän- digkeit der Gemeinde zum Vollzug der MLV mittels Nutzungsplanung ab, ihr obliege auch der Schutz der Biotope von nationaler Bedeutung inner- halb der Moorlandschaft, namentlich der Hoch- und Flachmoore. Wie vor- stehend dargelegt ergibt sich aus dem NSchG indes, dass der Kanton und
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 8 nicht die Gemeinde zuständig ist, Biotope von nationaler Bedeutung unter Schutz zu stellen; solche Objekte stehen hier unbestrittenermassen zur Diskussion. Anders würde es sich nur bei Biotopen von lokaler Bedeutung verhalten. Die allgemeine Planungskompetenz der Gemeinden zur Nut- zungs- bzw. Ortsplanung verdrängt die kantonale Zuständigkeit und Ver- antwortung nicht, sondern geht nur so weit, als sie durch die Naturschutz- gesetzgebung nicht eingeschränkt ist. Dementsprechend sind Planungen höherer Stufen für solche unterer Stufen grundsätzlich verbindlich (vgl. Art. 61 Abs. 1 BauG; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 55 N. 2, Art. 61 N. 22 f.; Beat Stalder, a.a.O., S. 416 N. 106). Daran ändert der Sachplan Moorland- schaften nichts. Dieser ist behördenverbindlich und begründet keine neuen, vom NSchG abweichende Kompetenzen; solche müssten sich aus der Ge- setzgebung ergeben (Art. 3 Abs. 1 VRPG; BGE 124 II 19 E. 3a a.E.; vgl. auch BVR 2005 S. 506 E. 3.3; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 3 N. 1 und 4). Aufgrund dieser Ausgangslage kommt dem Sachplan vorab koordinative Funktion zu (Sachplan Moorlandschaften, Ziff. 1.5 S. 3; VGE 22474 vom 28.3.2007, in URP 2007 S. 844, nicht publ. E. 4.2). 2.6Somit haben sowohl der Kanton als auch die Gemeinden je ihre eigenen Zuständigkeits- und Verantwortungsbereiche und ist der Kanton sachlich zuständig, unter anderem Biotope von nationaler Bedeutung unter Naturschutz zu stellen. Insofern besteht hier – entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen – keine Gemeindeautonomie. In der kommu- nalen Nutzungsplanung ist folgerichtig zwischen Festlegungen und Hinwei- sen zu unterscheiden. Während Erstere Nutzungsvorschriften bewirken oder zumindest verfeinern, geben Letztere bloss informativ Aufschluss über solche (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 14 N. 15; Sachplan Moorlandschaf- ten, Ziff. 2.3 S. 9, der beispielhaft Hinweise auf Moorbiotope von nationaler Bedeutung und kantonale Naturschutzgebiete erwähnt). Eine andere Frage ist, wie die mit dieser Zuständigkeitsordnung verbundenen Koordinations- probleme zu lösen sind (vgl. dazu E. 3 hiernach). 2.7Das Naturschutzgebiet «Leiterli» liegt im Gegensatz zum kantonal geschützten Gebiet «Tschätte-Rosschäle» unbestrittenermassen aus- serhalb der Moorlandschaft Nr. 119 «Haslerberg/Betelberg». Nach Auffas- sung der Beschwerdeführerinnen ist aufgrund der «unmittelbaren örtlichen
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 9 Nähe» gewisser Objekte zur Moorlandschaft und der räumlichen Auswir- kungen der im Rahmen des Moorlandschaftsschutzes vorgesehenen Mas- snahmen jedoch eine gemeinsame Behandlung und Beurteilung nötig. Diese Argumentation betrifft nicht die Kompetenzordnung; ihr ist im Zu- sammenhang mit der bereits angesprochenen Koordinationsproblematik nachzugehen. 3. Die Beschwerdeführerinnen stellen sich weiter auf den Standpunkt, die Unterschutzstellung durch den Kanton sei ungenügend mit der Nutzungs- planung der Gemeinde koordiniert worden. 3.1Das Naturschutzgebiet «Tschätte-Rosschäle» liegt wie dargelegt in der Moorlandschaft Nr. 119 von besonderer Schönheit und nationaler Be- deutung; die Zuständigkeitsbereiche des Kantons und der Gemeinde über- schneiden sich damit (vorne E. 2.6). Die Einheitlichkeit des Lebensraums verlangt, dass alle darin Geltung beanspruchenden Regelungen – hier un- ter anderem diejenigen der MLV, FMV, HMV und AlgV – möglichst gleich- zeitig und vollumfänglich zur Anwendung kommen sowie koordiniert ange- wendet werden (BGE 117 Ib 28 E. 2, 116 Ib 309 E. 2c). Die Koordinations- pflicht erstreckt sich auf sämtliche (im weiten Sinn verstandenen) umwelt- relevanten Verfahren; darunter fallen auch die im Raumplanungs- und Baubewilligungsrecht geregelten Verfahren (Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, Diss. Freiburg 1997, S. 85; Theo Loretan, Koordination umweltrelevanter Verfahren: Einführung in das Tagungsthema, in URP 1991 S. 191 ff., 191). Vor diesem Hintergrund ist die Nutzungsplanung (auch) mit Massnahmen des Naturschutzes zu koor- dinieren (vgl. BGer 1.12.1998, in URP 1999 S. 142 E. 3c; BVR 2011 S. 411 E. 5.3, 2009 S. 401 E. 3.8 mit Hinweis). Das Koordinationsgebot bezieht sich grundsätzlich sowohl auf die inhaltliche Abstimmung (materielle Koor- dination) als auch auf das Verfahren (formelle Koordination; vgl. zum Gan- zen Arnold Marti, in Kommentar RPG, 1999, Art. 25a N. 3; ferner BVR 2009 S. 401 E. 3.2, 2008 S. 360 E. 3.2)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 10 3.2Im vorliegenden Fall geht es um die Koordination zweier (Sonder-) Nutzungsplanungen (Art. 25a Abs. 4 RPG; vorne E. 1.3), die auf unter- schiedlichen Ebenen (Kanton und Gemeinde) in unterschiedlichen Verfah- ren erlassen werden. Unter diesen Umständen ist es nicht möglich, einen Gesamtentscheid zu fällen, der beide Verfahren abschliessen würde. Ent- gegen dem Standpunkt der Beschwerdeführerinnen hat der Kanton im Sachplan Moorlandschaften das kommunale Nutzungsplanverfahren auch nicht implizit zum Leitverfahren bestimmt. Dies wäre unzulässig, würde damit doch die gesetzliche Zuständigkeitsordnung umgangen (vgl. vorne E. 2). Eine formelle Koordination der Verfahren ist daher nur begrenzt mög- lich; denkbar ist sie vorab in zeitlicher Hinsicht (vgl. VGE 22474 vom 28.3.2007, in URP 2007 S. 844, nicht publ. E. 4.2 mit Hinweis auf den Sachplan Moorlandschaften, Ziff. 1.5 Al. 4 S. 3). Insoweit nehmen die Ver- fahren hier denn auch aufeinander Rücksicht; die Gemeinde kann die Festlegungen der kantonalen Schutzbeschlüsse in ihrer laufenden Nut- zungsplanung berücksichtigen. 3.3Nach Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 RPG haben Bund, Kantone und Gemeinden ihre raumwirksamen Tätigkeiten, insbesondere auch Planun- gen, aufeinander abzustimmen (vgl. auch Art. 53 Abs. 2 BauG). Eine Pflicht zur materiellen Koordination besteht grundsätzlich sowohl gegenüber Pla- nungen übergeordneter Gemeinwesen als auch gegenüber solchen unter- geordneter Planungsträger, sofern deren Planung kompetenzgerecht er- folgte und nicht übergeordneter, ebenso kompetenzgerecht erlassener Pla- nung widerspricht (Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 2 N. 52; vgl. auch Pierre Tschannen, in Kommentar RPG, 1999, Art. 2 N. 45 ff., 52 ff.). Sind Nut- zungsplanungen mit Schutzmassnahmen nach NHG zu koordinieren, hat dies immer im Sinn des bestmöglichen Biotopschutzes zu geschehen (BGer 21.1.1999, in Pra 88/1999 Nr. 130 bzw. URP 1999 S. 251 E. 2b; BGer 1.12.1998, in URP 1999 S. 142 E. 3c; VGE 22474 vom 28.3.2007, in URP 2007 S. 844, nicht publ. E. 4.3). Die Beschwerdeführerinnen hatten Gelegenheit, im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens nach Art. 8 der Natur- schutzverordnung vom 10. November 1993 (NSchV; BSG 426.111) ihre Anliegen einzubringen. Der Kanton hat die Einwendungen und Anregungen zur Kenntnis genommen und geprüft. In der Folge hat er unter anderem in der Zone C die düngbaren Flächen ausgeschieden, welche mit denjenigen
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 11 der Moorlandschaftsplanung übereinstimmen, und eine Alphütte nicht in das Naturschutzgebiet einbezogen (vgl. hierzu Schutzbeschluss zum Na- turschutzgebiet «Tschätte-Rosschäle» Ziff. 2 S. 2; Bericht ANF zur Mitwir- kung und Ämterkonsultation vom 17.11.2014, Vorakten ANF 3A Register- Nr. 10). Der Beauftragte der Gemeinde für die Moorlandschaftsplanung erachtet die Koordination zwischen Moorlandschafts- und Naturschutz denn auch als zweckmässig und gewährleistet (vgl. Schreiben vom 20.10.2014; Vorakten ANF 3A Register-Nr. 10). Der Kanton hat die kom- munale Moorlandschaftsplanung folglich berücksichtigt und innerhalb sei- ner gesetzlichen Kompetenz gehandelt. Die auf kommunaler Ebene beste- henden Handlungsspielräume hat er damit nicht in unzulässiger Weise be- einträchtigt. Die Gemeinde hat in der Nutzungsplanung ihrerseits die kan- tonalen und bundesrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen (vgl. auch vorne E. 2.6). Die materielle Koordination ist demnach entgegen den Vor- bringen der Beschwerdeführerinnen gewährleistet. Die Koordinationspflicht verlangt nicht, dass der Kanton das Einverständnis der Gemeinde einholen muss oder die Schutzbestimmungen gar gemeinsam erarbeitet werden müssen. 4. Sodann kritisieren die Beschwerdeführerinnen, der Kanton sei unzulässi- gerweise davon ausgegangen, eine vertragliche Regelung zum Schutz der Biotope von nationaler Bedeutung sei nicht möglich oder nicht wirksam. Die vertragliche Vereinbarung habe bis anhin für beide zur Diskussion stehen- den Gebiete gut funktioniert. 4.1Der Schutz und Unterhalt der Biotope sollen wenn möglich aufgrund von Vereinbarungen mit der Grundeigentümerschaft und Bewirtschafterin- nen bzw. Bewirtschaftern sowie durch angepasste land- und forstwirt- schaftliche Nutzung erreicht werden (Art. 18c Abs. 1 NHG; vgl. auch Art. 4 Abs. 1 NSchG). Das schliesst indes nicht aus, dass der Schutz eines Bio- tops stattdessen oder zusätzlich im Rahmen der Nutzungsplanung oder durch kantonale Schutzbeschlüsse erfolgt (Peter M. Keller, Das heutige Naturschutzrecht – Systematik und gesetzgeberischer Handlungsbedarf, in
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 12 URP 2016 S. 155 ff., 173 mit Hinweisen; Hans Maurer, in Kommentar NHG, 1997, Art. 18c N. 18). Die schutzwürdigen Gebiete und Objekte wer- den insbesondere durch Unterschutzstellung gesichert, wenn in Gebieten von nationaler oder regionaler Bedeutung eine vertragliche Regelung nicht möglich oder nicht wirksam ist (Art. 6 Abs. 1 Bst. b NSchG). Letzteres ist der Fall, wenn sich der Schutzbeschluss (auch) gegen die Öffentlichkeit richtet, die als Dritte nicht an einen Vertrag des Gemeinwesens mit den Grundeigentümerinnen oder Grundeigentümern gebunden ist (VGE 22474 vom 28.3.2007, in URP 2007 S. 844, nicht publ. E. 5.2; vgl. auch Vortrag der Forstdirektion betreffend Naturschutzgesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 1991, Beilage 14, S. 4, Erläuterungen zu Art. 6 und 7, sowie S. 380 des Sitzungsprotokolls [Votum des Forstdirektors]; Bernhard Waldmann, a.a.O., S. 191 f.). Sodann besteht im Bereich des bundesrechtlichen Auf- trags an die Kantone zur Bezeichnung und Abgrenzung der schutzwürdi- gen Biotope sowie der Ausscheidung von Pufferzonen kein Raum für vertragliche Vereinbarungen (BGE 124 II 19 E. 3b; Bernhard Waldmann, a.a.O., S. 191). Der Abschluss von Verträgen eignet sich demgegenüber für die Gewährleistung des Unterhalts und der Pflege von Biotopen, um diese zu erhalten (Nina Dajcar, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Diss. Zürich 2011, S. 163, 170 ff.; Hans Maurer, a.a.O., Art. 18c N. 18; Florian Wild, Gegenstand und Vollzug des Biotopschutzes nach NHG, in URP 1999 S. 765 ff., 779; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 17 N. 43; Bernhard Waldmann, a.a.O., S. 100 f.). 4.2Die beiden Schutzbeschlüsse scheiden je ein Gebiet als Natur- schutzgebiet aus und unterscheiden darin drei Zonen (A, B und C). Ge- mäss den Schutzbestimmungen sind jeweils in den ganzen Schutzgebieten sämtliche Veränderungen, Vorkehren und Störungen, die den Schutzzielen zuwiderlaufen, untersagt. Beispielhaft werden anschliessend einzelne ver- botene Verhaltensweisen aufgezählt. Eine Mehrzahl davon richtet sich an die Öffentlichkeit; so dürfen etwa Hunde nicht laufen gelassen, Tiere nicht ausgesetzt, Pflanzen nicht gepflückt und Gebiete in der Zone A nicht be- treten werden (Ziff. IV der Schutzbeschlüsse). Damit drängt sich ein Schutzbeschluss auf, können diese Verbote doch Dritten ansonsten nicht entgegengehalten werden. Auch wenn sich einige Verbote vorab an die Grundeigentümerinnen richten, wie etwa das Errichten von Bauten, Werken
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 13 und Anlagen aller Art, rechtfertigt sich auch hierfür ein Schutzbeschluss, da die Anordnungen dauerhaft Bestand haben müssen (VGE 22474 vom 28.3.2007, in URP 2007 S. 844, nicht publ. E. 5.2). Das ist beispielsweise bei einem Handwechsel von Bedeutung (vgl. dazu Nina Dajcar, a.a.O., S. 172). 4.3Nach dem Gesagten durfte der Kanton zur Erfüllung seiner Voll- zugspflichten je einen Schutzbeschluss erlassen. Dass einzelne Aspekte in Bezug auf die Nutzung der Gebiete als Wintersportort vertraglich vereinbart wurden, ändert daran entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin- nen nichts. 5. Schliesslich beantragen die Beschwerdeführerinnen im Eventualstand- punkt, das in der Zone C des Naturschutzgebiets «Tschätte-Rosschäle» liegende Gebiet vom Schutzbeschluss auszunehmen. 5.1Der Kanton Bern führt in seiner Beschwerdeantwort aus, das Natur- schutzgebiet müsse klar begrenzbar sein und eine sinnvolle Aussengrenze aufweisen. Dies sei mit einer Beschränkung auf die Zonen A und B nicht möglich. Auch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) hat im vorinstanzlichen Verfahren dargelegt, dass für einen wirkungsvollen Schutz der ganze zu- sammenhängende Moorkomplex – bestehend aus Hoch- und Flachmooren – unter Schutz gestellt und eingezäunt werden sollte. Angrenzend an die Hoch- und Flachmoore seien ökologisch ausreichende Pufferzonen in den Schutzperimeter einzubeziehen, ebenso das südwestlich gelegene Amphi- bienlaichgebiet. Nur so könne gewährleistet werden, dass trittempfindliche Hochmoorumfelder mit Flachmooren von nationaler Bedeutung erhalten blieben (Stellungnahme des BAFU an die ANF vom 30.8.2013; Vorakten ANF 3A Nr. 9). 5.2Diese Ausführungen der Fachbehörden überzeugen. Es ist sachge- recht, Moorbiotope in einem einzigen Perimeter und nicht in einzelnen klei- neren Naturschutzgebieten zu erfassen, wenn sie sich wie hier in unmittel- barer Nähe zueinander befinden und eng zusammenhängen (vgl. Dossier
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 22.08.2016, Nr. 100.2016.73U, Seite 14 für die öffentliche Auflage, Schutzplan «Tschätte-Rosschäle»). Ebenso leuchtet ein, dass der geschützte Perimeter deutlich abgrenzbar sein muss. Es ist daher hinzunehmen, dass einzelne Gebiete mit geringerer Sensibili- tät ebenso unter Schutz gestellt werden. Indem der Kanton die Zone C ausgeschieden hat, teilweise als «düngbare Fläche gemäss Bewirtschaf- tungsplan Moorlandschaft», hat er den unterschiedlichen Nutzungs- und Schutzinteressen hinreichend Rechnung getragen. Es ist daher recht- und auch zweckmässig, die Gebiete der Zone C in den Schutzbeschluss einzu- beziehen. Das Verwaltungsgericht hat keinen Grund, in diesem Punkt kor- rigierend einzugreifen (vgl. zur Zurückhaltung bei der Überprüfung vorne E. 1.4). 6. Die Beschwerde erweist sich somit in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen. Bei diesem Prozessausgang werden die Beschwerdeführerin- nen kostenpflichtig, wobei der Gemeinde keine Kosten auferlegt werden können. Die Alpkorporationen haben somit die gesamten Kosten des ver- waltungsgerichtlichen Verfahrens unter Solidarhaft zu tragen (Art. 108 Abs. 1 und 2 sowie Art. 106 VRPG; vgl. BVR 2015 S. 541 E. 8.1; Praxis- festlegung der erweiterten Abteilungskonferenz vom 24.3.2015). Partei- kosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG). Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
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