100.2014.9U HER/SCA/RAP Verwaltungsgericht des Kantons Bern Verwaltungsrechtliche Abteilung Urteil vom 3. Juli 2015 Verwaltungsrichterin Herzog, präsidierendes Mitglied Verwaltungsrichter Müller und Keller Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann A.________ vertreten durch Rechtsanwältin B.________ Beschwerdeführerin gegen Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern Kramgasse 20, 3011 Bern betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung und Wegweisung infolge Sozialhilfeabhängigkeit (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 9. Dezember 2013; BD 046/12)
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 2 Sachverhalt: A. A., geb. am ... 1964, von Brasilien, reiste unter ihrem Ledignamen ... am 11. Januar 1997 als Touristin in die Schweiz ein. Sie heiratete am 10. März 1997 den Schweizer Bürger C., worauf ihr eine Aufenthaltsbewilligung und per 9. März 2002 die Niederlassungsbewilligung erteilt wurde. Im Rahmen des Familiennach- zugs erhielt auch die aus einer früheren Beziehung stammende Tochter D., geb. am ... 1983, eine Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz. Bereits am 1. April 1998 hob das Ehepaar ... den gemeinsamen Haushalt wieder auf und lebte fortan getrennt; am 27. März 2014 erfolgte die Scheidung. A. lebte zunächst in E., von Februar 1998 bis Oktober 1998 in F., danach wieder in E.________ und seit September 2007 in G.. Sie ging nie einer Erwerbstätigkeit nach und bezieht seit ihrer Einreise in die Schweiz Leistungen der Sozialhilfe. B. Mit Verfügung vom 16. Januar 2012 widerrief das Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern (MIP), Migrationsdienst (MIDI), die Niederlassungsbewilligung von A. wegen dauerhafter Sozialhilfeabhängigkeit in erheblichem Ausmass. Die dagegen erhobene Beschwerde wies die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern (POM) mit Entscheid vom 9. Dezember 2013 ab. C. Am 9. Januar 2014 hat A.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, eventualiter sei sie zu verwarnen, subeventualiter sei ihr eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Sie hat gleichzeitig ein Gesuch um un-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 3 entgeltliche Rechtspflege gestellt und mit Eingabe vom 13. Januar 2014 verschiedene Unterlagen nachgereicht. Die POM beantragt mit Vernehm- lassung vom 29. Januar 2014 die Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 18. Juli 2014 hat die Instruktionsrichterin das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gutgeheissen und A.________ Rechtsanwältin B.________ als amtliche Anwältin beigeordnet. Gleichzeitig hat sie
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 4 Erwägungen: 1. 1.1Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson- ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und fristgerecht einge- reichte Beschwerde ist einzutreten. Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). 2. Zur Feststellung des massgeblichen Sachverhalts ist vorab Folgendes fest- zuhalten: 2.1Für den Zeitraum von Januar 1997 (Einreise) bis September 2007 konnten betreffend die Beschwerdeführerin und ihre Tochter keine fremdenpolizeilichen Akten ediert werden. Die POM hat auf Aufforderung der Instruktionsrichterin (vorne Bst. C) dem Verwaltungsgericht am 20. Februar 2015 eine Stellungnahme der in jener Zeitperiode zuständigen Fremdenpolizeibehörde der Stadt E.________ vom 19. Februar 2015 eingereicht. Danach wurde über A.________ nie ein Dossier geführt bzw. angelegt; das Dossier von Tochter D.________ sei «verschwunden» bzw. «nicht mehr auffindbar» (act. 22A1). 2.2Hierzu ist vorab festzuhalten, dass die Stellungnahme der Fremden- polizeibehörde der Stadt E.________ jedenfalls mit Bezug auf die Beschwerdeführerin aktenwidrig ist. Im fraglichen Zeitraum wurde der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 5 Beschwerdeführerin aktenkundig zunächst eine Aufenthaltsbewilligung erteilt, der Nachzug der damals minderjährigen Tochter bewilligt, die Aufenthaltsbewilligung verlängert und schliesslich im Jahr 2002 die Niederlassungsbewilligung erteilt, weshalb ein entsprechendes Aktendossier bestanden haben muss. Ausserdem sind Dokumente aktenkundig, die belegen, dass die Fremdenpolizeibehörde der Stadt E.________ tatsächlich Akten über die Beschwerdeführerin führte (z.B. die von der fraglichen Behörde verschickte Verfallsanzeige Ausweis B vom 3.1.2002 [Beschwerdebeilage BB 16, in act. 24A]). Ferner lässt sich den Gesprächsnotizen des Sozialdienstes der Stadt E.________ (act. 10A) entnehmen, dass die Fremdenpolizeibehörde der Stadt E.________ im Frühjahr 2001 offenbar zunächst die Aufenthaltsbewilligung der Beschwer- deführerin nicht verlängerte (Notizen vom 14.2.2001, 22.3.2001 und 29.5.2001), ihr in der Folge aber ohne erkennbaren Grund eine Niederlas- sungsbewilligung erteilte. Es gibt bislang von Seiten der Fremdenpolizei- behörde der Stadt E.________ keine nachvollziehbare Erklärung, weshalb all diese Vorgänge keinen Niederschlag in einem Aktendossier gefunden haben sollen. Vor diesem Hintergrund liegt die Vermutung nahe, dass es in den Jahren 1998 bis 2007, in welchen die Stadt E.________ für die Regelung des Aufenthalts der Beschwerdeführerin zuständig war, zu Unregelmässigkeiten gekommen ist, deren Rückverfolgbarkeit verhindert werden soll. Weitere Abklärungen in dieser Hinsicht müssen hier unterbleiben (zu den Konsequenzen für die Beurteilung des vorliegenden Rechtsstreits vgl. sogleich unter E. 2.3 f. hiernach). Die aufsichtsrechtliche Aufklärung ist Sache der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern. 2.3Die Aktenführungspflicht von Verwaltung und Behörden bildet das Gegenstück zu dem aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV; SR 101]) fliessenden Recht auf Einsicht in die Verfahrensakten (Art. 23 Abs. 1 VRPG; vgl. auch den Grundsatz der Schriftlichkeit des Verfahrens gemäss Art. 31 VRPG). In den Akten ist alles festzuhalten, was zur Sache gehört und entscheidwesentlich sein kann (BVR 2013 S. 407 E. 3.2 mit Hinweisen). Eine vollständige, geordnete und übersichtliche Aktenführung ist nicht nur Grundlage eines effektiven Akten- einsichtsrechts der Verfahrensbeteiligten. Sie steht auch im Interesse der korrekten Entscheidfindung, haben die Behörden den Sachverhalt doch
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 6 von Amtes wegen festzustellen (Untersuchungsgrundsatz; Art. 18 Abs. 1 VRPG) und müssen diese Feststellungen in einem geordnet geführten Aktendossier festgehalten werden, wenn sie im Rahmen der Rechtsanwen- dung richtig gewürdigt werden sollen. Nur so ist im Übrigen auch die Über- prüfbarkeit des Entscheids in einem allfälligen Rechtsmittelverfahren sichergestellt (vgl. VGE 2014/304 vom 12.3.2015, E. 3.1 [nicht rechtskräf- tig; zur Publ. bestimmt], mit zahlreichen Hinweisen; Ruth Herzog, Verfah- rensgarantien im Ausländerrecht, in Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahr- buch für Migrationsrecht 2008/2009, 2009, S. 3 ff., 42). 2.4Soweit im Folgenden der massgebliche Sachverhalt wegen Fehlens fremdenpolizeilicher Akten nicht hinreichend erstellt werden kann und sich der Sachverhalt nicht anderweitig feststellen lässt (z.B. anhand der edierten Sozialhilfeakten [vorne Bst. C]), darf sich dies nicht zum Nachteil der Be- schwerdeführerin auswirken. Hat es die Behörde wegen ungenügender oder fehlender Aktenführung zu verantworten, dass ein Beweis nicht (mehr) erbracht werden kann, so tritt ausnahmsweise eine Umkehr der Beweislast ein, d.h. es ist im Zweifel auf die Darstellung der Beschwerdeführerin abzu- stellen (vgl. VGE 2014/304 vom 12.3.2015, E. 3.8 [nicht rechtskräftig; zur Publ. bestimmt], unter anderem mit Hinweis auf BGE 138 V 218 E. 8.1.1). 3. Umstritten sind der Widerruf der Niederlassungsbewilligung der Beschwer- deführerin und deren Wegweisung aus der Schweiz. 3.1Die Niederlassungsbewilligung wird unbefristet und ohne Bedin- gungen erteilt (Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG; SR 142.20]). Sie kann unter anderem widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Auslän- der oder eine Person, für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (Art. 63 Abs. 1 Bst. c AuG). Dieser Widerrufsgrund ist erfüllt, wenn konkret die Gefahr einer fort- gesetzten und erheblichen Fürsorgeabhängigkeit besteht. Blosse finanzi- elle Bedenken genügen nicht. Neben den bisherigen und den aktuellen
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 7 Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf län- gere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf soll in Betracht kommen, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft für ihren Lebensunterhalt sorgen wird (Botschaft des Bundesrats zum Ausländergesetz [nachfolgend Botschaft AuG], BBl 2002 S. 3709 ff., 3810 mit Verweis auf die zum Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer [ANAG; BS 1 121] entwickelte und für Art. 63 Abs. 1 Bst. c AuG weiter geltende bundesgerichtliche Rechtsprechung [vgl. BGE 123 II 529 E. 4]; BGer 2C_1058/2013 vom 11.9.2014, E. 2.3, 2C_958/2011 vom 18.2.2013, E. 2.3; BVR 2008 S. 193 E. 2.1 [zum ANAG]; VGE 2010/214 vom 24.2.2011, E. 3.2.1). 3.2Die Beschwerdeführerin hat seit ihrer Einreise in die Schweiz nach unbestrittenen Angaben der Vorinstanz Leistungen der Sozialhilfe «von weit über Fr. 400'000.--» bezogen (Stellungnahme der POM vom 27.10.2014 [act. 17]), was die vom Bundesgericht zu Art. 63 Abs. 1 Bst. c AuG entwickelte Erheblichkeitsschwelle um ein Vielfaches übersteigt (vgl. z.B. BGer 2C_502/2011 vom 10.4.2012, E. 4.1). Der Bezug ist damit ohne weiteres als erheblich zu beurteilen (vgl. auch BVR 2014 S. 395 E. 4.3 mit Hinweisen). Ebenso ist unbestritten, dass auch in absehbarer Zukunft nicht damit gerechnet werden kann, dass die Beschwerdeführerin selbst (vollum- fänglich) für ihren Lebensunterhalt sorgen wird, da sie in der Schweiz noch nie einer Erwerbstätigkeit nachging und bisher jegliche Bemühungen, sie ins Erwerbsleben zu integrieren, gescheitert sind. Der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 Bst. c AuG ist damit offensichtlich erfüllt und es besteht ein gewichtiges öffentliches Interesse an der Wegweisung der Beschwerde- führerin aus der Schweiz, um eine zusätzliche und damit künftige Belas- tung der öffentlichen Wohlfahrt zu vermeiden. Ob und inwieweit die Be- schwerdeführerin ihre Sozialhilfebedürftigkeit selbst zu vertreten hat, bildet nicht eine Frage des Vorliegens des Widerrufsgrunds, sondern der nach Art. 96 AuG vorzunehmenden Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl. z.B. BGer 2C_958/2011 vom 18.2.2013, E. 2.3 mit Hinweisen).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 8 4. 4.1Der Widerruf einer Niederlassungsbewilligung ist nur zulässig, wenn die Massnahme verhältnismässig erscheint (Art. 5 Abs. 2 BV und Art. 96 AuG). Bei Ausländerinnen und Ausländern, die sich seit mehr als 15 Jahren ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufhalten, kann gemäss Art. 63 Abs. 2 AuG die Niederlassungsbewilligung nicht mehr wegen Sozialhilfebezugs (Art. 63 Abs. 1 Bst. c AuG) widerrufen werden. In diesen Fällen wäre ein Widerruf nach verbindlicher Wertung des Gesetz- gebers in jedem Fall unverhältnismässig (vgl. BGE 137 II 10 E. 4.3; BGer 2C_303/2011 vom 7.3.2012, E. 3.1; Botschaft AuG, S. 3810 f.; Ziff. 8.3.2 der Weisungen und Erläuterungen Ausländerbereich des Staatssekretariats für Migration [SEM; nachfolgend: Weisungen AuG; Version vom 25.10.2013, Stand 13.2.2015; abrufbar unter http://www.bfm.admin.ch]). Das gewichtige öffentliche Interesse an der Wegweisung (vgl. E. 3.2 hiervor) vermag in diesen Fällen das private Interesse der Ausländerin oder des Ausländers an einem weiteren Verbleib in der Schweiz nicht mehr zu überwiegen. 4.2Die Beschwerdeführerin reiste am 11. Januar 1997 als Touristin in die Schweiz ein (Akten POM pag. 124, 137). Am 10. März 1997 heiratete sie den Schweizer Bürger C.________ (Akten MIP pag. 40-43), worauf ihr die Fremdenpolizeibehörde der Stadt E.________ am 23. Juni 1997 die Aufenthaltsbewilligung erteilte. Die entsprechende Verfügung der ... ist nicht aktenkundig; es ist jedoch mit der POM davon auszugehen, dass die Aufenthaltsbewilligung rückwirkend mit Gültigkeit ab Eheschluss ausgestellt wurde (angefochtener Entscheid S. 5; vgl. auch das Schreiben des MIDI vom 2.10.2012 [Akten POM pag. 93]), zumal die Beschwerdeführerin selbst angibt, sie habe sich zwischen Einreise und Heirat als Touristin in der Schweiz aufgehalten (Beschwerde S. 6 unten). Die POM vertritt die Auffas- sung, der Aufenthalt der Beschwerdeführerin gelte vor diesem Hintergrund erst ab der Eheschliessung als ordnungsgemäss, weshalb Art. 63 Abs. 2 AuG nicht anwendbar und der Widerruf der Niederlassungsbewilligung da- her nicht ausgeschlossen sei (angefochtener Entscheid S. 5). Sie geht mit- hin im Zeitpunkt des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung (Verfügung vom 16.1.2012) von einem ordnungsgemässen Aufenthalt von 14 Jahren
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 9 und zehn Monaten aus. – Die Beschwerdeführerin stellt sich dagegen auf den Standpunkt, der Aufenthalt vom 11. Januar 1997 bis zur Heirat am 10. März 1997 (rund drei Monate) sei an den ordnungsgemässen Aufent- halt im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AuG anzurechnen. Sie sei in die Schweiz gekommen, um ihren Freund zu heiraten; als brasilianische Staatsangehö- rige habe sie hierfür kein Visum benötigt und sei sie berechtigt gewesen, sich für eine Dauer von drei Monaten bewilligungsfrei in der Schweiz auf- zuhalten. Dieser Aufenthalt müsse als ordnungsgemäss gelten, weshalb sie sich im Zeitpunkt des Widerrufs der Niederlassungsbewilligung länger als 15 Jahre ordnungsgemäss in der Schweiz aufgehalten habe (Be- schwerde S. 6 f.; act. 19). 4.3Nach der Rechtsprechung gilt ein Aufenthalt im Sinn von Art. 63 Abs. 2 AuG grundsätzlich nur dann als ordnungsgemäss, wenn er fremden- polizeilich bewilligt ist. Bei in der Schweiz geschlossenen Ehen wird regel- mässig auch die Zeit zwischen Heirat und Bewilligungserteilung als ord- nungsgemässer Aufenthalt betrachtet (BGE 137 II 10 E. 4.4 mit Hinweisen; vgl. auch Weisungen AuG, Ziff. 8.3.2, S. 304, wonach nur ein Aufenthalt mit einer ordentlichen ausländerrechtlichen Kurzaufenthalts- oder Aufenthalts- bewilligung anrechenbar ist). Der Aufenthalt der Beschwerdeführerin als Touristin vom 11. Januar bis 10. März 1997 erfüllt diese Voraussetzungen nicht. Ob es Gründe gibt, den zwar legalen, aber fremdenpolizeilich nicht bewilligten Aufenthalt zwischen Einreise und Eheschliessung dennoch als ordnungsgemäss anzurechnen (vgl. Beschwerde S. 8), kann hier mit Blick auf nachfolgende Erwägungen offengelassen werden. 5. 5.1Im Rahmen der Prüfung, ob die strittige Massnahme verhältnismäs- sig ist, sind die öffentlichen Interessen an der Entfernungsmassnahme und die privaten Interessen der betroffenen Person am weiteren Verbleib in der Schweiz gegeneinander abzuwägen. Hierzu kann auf die Praxis zur Aus- weisung nach altem Recht abgestellt werden (BGE 135 II 377 E. 4.3 und 4.5 mit Verweis auf Art. 11 Abs. 3 ANAG und Art. 16 Abs. 3 der Voll- ziehungsverordnung vom 1. März 1949 zum Bundesgesetz über Aufenthalt
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 10 und Niederlassung der Ausländer [ANAV; AS 1949 I 228]). Danach ist vom Widerrufsgrund der Sozialhilfeabhängigkeit nur mit gewisser Zurückhaltung Gebrauch zu machen. Zu berücksichtigen sind namentlich die Hinter- gründe, weshalb eine Person sozialhilfeabhängig geworden ist, die Dauer ihrer Anwesenheit in der Schweiz und die ihr und ihrer Familie drohenden Nachteile (vgl. BVR 2008 S. 193 E. 2.2; VGE 2009/30 vom 14.12.2009, E. 3.2; vgl. auch BGer 2C_1058/2013 vom 11.9.2014, E. 2.5, 2C_958/2011 vom 18.2.2013, E. 3.1, je mit Hinweisen; Botschaft AuG, S. 3810). 5.2Zum massgeblichen Sachverhalt ist Folgendes festzuhalten: 5.2.1 Die heute 51-jährige Beschwerdeführerin war bei ihrer Einreise in die Schweiz im Januar 1997 32 Jahre alt. Gemäss unbelegten eigenen Angaben hat sie davor rund zehn Jahre in Japan gelebt (Beschwerde S. 12). Es ist unklar, welchen Beruf sie erlernt hat; in den Akten finden sich dazu widersprüchliche Angaben (Glasdesignerin [z.B. angefochtener Ent- scheid S. 6], Kindergärtnerin [Anmeldung zum Bezug von IV-Leistungen vom 17.12.2003, in unpag. Sozialhilfeakten Stadt E., act. 10C1; Arztbericht Dr. med. H. vom 10.9.2014, BB 15, in act. 15A], Über- setzerin [unpag. Sozialhilfeakten F., act. 11A]). Unbestritten ist, dass sie seit ihrer Einreise in die Schweiz nie einer Erwerbstätigkeit nachging, sondern von Anfang an (zuerst zusammen mit ihrem damaligen Ehemann, nach der Trennung im April 1998 zusammen mit ihrer Tochter und später allein) vollumfänglich durch die jeweilige Wohngemeinde sozialhilferechtlich unterstützt wurde bzw. nach wie vor unterstützt wird. Die ausgerichteten Leistungen belaufen sich mittlerweile auf weit über Fr. 400'000.-- (E. 3.2 hiervor). 5.2.2 Die Beschwerdeführerin leidet gemäss eigenen Angaben an ver- schiedenen gesundheitlichen Problemen. Ihre Kindheit und Jugend in Bra- silien sei traumatisch gewesen, in den Beziehungen zu ihrem Exmann und einem späteren Partner habe sie Gewalt und Misshandlung erfahren. Seit 1999 sei sie immer wieder in psychiatrischer Behandlung gewesen (Be- schwerde S. 3 und 11). Aus den sozialhilferechtlichen Akten erschliesst sich, dass die gesundheitliche Situation der Beschwerdeführerin auch gegenüber den Sozialhilfebehörden ein Dauerthema war. Die zuständige Sozialarbeiterin der Gemeinde F. vermerkte im
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 11 Übertragungsbericht an die Stadt E.________ vom 9. Oktober 1998, die Beschwerdeführerin habe eine schwierige Zeit in ihrer Ehe hinter sich; aufgrund «nicht sehr guter Gesundheit» der Beschwerdeführerin habe sie darauf verzichtet, hinsichtlich der Stellensuche Druck auszuüben (unpag. Sozialhilfeakten F.________ [act. 11A]). Der Sozialdienst der Stadt E.________ führt zuhanden des Verwaltungsgerichts aus, die Beschwerdeführerin habe sich während des Sozialhilfebezugs von 1998 bis 2007 «in ständiger ärztlicher Behandlung wegen psychischer Probleme (Depressionen, Panikattacken, Gedächtnisstörungen)» befunden (act. 10). Diese Angaben lassen sich anhand der eingereichten Gesprächsnotizen nachvollziehen (act. 10A). Die Stadt G., welche die Be- schwerdeführerin seit 2007 sozialhilferechtlich unterstützt, führt auf Anfrage der Instruktionsrichterin aus, die Beschwerdeführerin besuche regelmässig eine ambulante psychiatrische Sprechstunde und leide zudem unter diver- sen somatischen Einschränkungen. Seit 2013 werde ihr eine 100-prozen- tige Arbeitsunfähigkeit bescheinigt (act. 13). Den Sozialhilfeakten lässt sich sodann entnehmen, dass die Beschwerdeführerin immer wieder auch we- gen verschiedenster körperlicher Beschwerden in ärztlicher Behandlung stand (Allergien, Brustkrebs, diverse gynäkologische Leiden, Thrombose [Gesprächsnotizen Sozialdienst Stadt E., act. 10A]; Gallensteine, Blutinfektion, Kopfschmerzen, Blasenentzündungen, Herzprobleme [Ge- sprächsnotizen Sozialdienst G., act. 13A, dunkelblaues Register]; diverse Austrittsberichte des Regionalspitals ... [BB 6 und 7]). Die behandelnden Ärzte haben der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer gesund- heitlichen Beschwerden wiederholt für gewisse Zeiträume eine teilweise oder volle Arbeitsunfähigkeit attestiert (unpag. Sozialhilfeakten Stadt E. [act. 10B]; unpag. Sozialhilfeakten G.________ [act. 13B]). 5.2.3 Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat die Beschwerdeführerin unter anderem die folgenden ärztlichen Berichte beigebracht: Dr. med. H., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und Psychotherapie, E., gibt mit Bericht vom 10. September 2014 an, dass die Beschwerdeführerin zwischen dem 15. August 2002 und 23. Februar 2011 bei ihm in Therapie war, wobei anfänglich regelmässig Sitzungen alle zwei Wochen, später einmal im Monat stattfanden, dann «nur noch sporadisch». Er diagnostiziert eine «Bipolare Störung mit leichten bis mittelschweren
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 12 rezidivierenden depressiven Episoden mit Panikattacken (ICD 10 Nr. F 31.30, F 41.0)» und «Verdacht auf emotional instabile Persönlichkeitsstörung». Er attestiert der Beschwerdeführerin rückblickend für die gesamte Therapiezeit volle Arbeitsunfähigkeit auf dem freien Arbeitsmarkt (act. 15A, BB 15). Dr. med. I., Spezialarzt FMH für Psychiatrie und Psychotherapie, E., führt im Arztzeugnis vom
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 13 5.2.5 Weiter ergibt sich aus den Sozialhilfeakten, dass sich die Zusam- menarbeit mit der Beschwerdeführerin äusserst schwierig gestaltete bzw. nach wie vor sehr schwierig ist. Ihr Verhalten gegenüber dem Sozialdienst der Stadt E.________ war geprägt «durch Nichteinhaltung von Terminen, unangemeldete Vorsprachen und manchmal diffuse Äusserungen über Ereignisse, die nicht überprüft werden konnten» (Schreiben Sozialdienst Stadt E.________ vom 22.7.2014 [act. 10]), was sich auch aus den Gesprächsnotizen ergibt (act. 10A). Die Kooperation der Beschwerdeführerin war schlecht, berufliche Massnahmen scheiterten infolge zahlreicher Abwesenheiten und mangelnden Einsatzes (vgl. die jährlichen Auswertungen der Zusammenarbeitsverträge [unpag. Sozialhilfeakten Stadt E., act. 10C3, rosa Blätter], namentlich betreffend das Abklärungsmodul ...). Ähnlich stellt sich die Situation seit Oktober 2007 unter der Betreuung durch den Sozialdienst G. dar. Die Gesprächsnotizen und Situationsberichte belegen eindrücklich, dass es bisher nicht gelang, die Beschwerdeführerin hinsichtlich beruflicher Abklärungs- und Eingliederungsmassnahmen zur Kooperation zu bewegen (unpag. Sozialhilfeakten G., act. 13A und 13B, je dunkelblaues Register, betreffend Integrationsmassnahmen der ...). Die Beschwer- deführerin konnte für ihre zahlreichen Terminversäumnisse und Abwesenheiten teilweise nachträglich ein ärztliches Attest beibringen, oftmals blieben die Gründe für die Absenzen jedoch diffus (vgl. Gesprächs- notizen). 5.2.6 Zum weiteren Verhalten der Beschwerdeführerin ist schliesslich festzustellen, dass sie mit Strafbefehl vom 28. Juni 2012 der Staatsanwalt- schaft Basel-Stadt des Diebstahls zum Nachteil ihres damaligen Freundes J. für schuldig befunden und zu einer Busse von Fr. 300.-- verurteilt wurde (Akten POM pag. 50). Im Februar 2008 wurde sie wegen Widerhandlung gegen das Transportgesetz zur Verhaftung ausgeschrie- ben, worauf sie durch die Kantonspolizei Bern in ihrer Wohnung angehalten wurde und die Busse von Fr. 60.-- bezahlte (Akten MIP pag. 11). Am 12. Januar 2011 wurde sie in ... im Rotlichtmilieu polizeilich kontrolliert (Akten MIP pag. 47 ff. und pag. 58 f.). Gemäss Auszügen aus dem Be- treibungsregister aus dem Jahr 2012 waren gegen die Beschwerdeführerin sodann offene Verlustscheine von rund Fr. 13'500.-- (Beitreibungsamt
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 14 Emmental-Oberaargau) und rund Fr. 50'000.-- (Betreibungsamt Bern-Mittel- land) verzeichnet; insgesamt wurden gegen sie Betreibungen in der Höhe von ca. Fr. 83'000.-- angehoben (Akten POM, Beilagen zum Dossier). Zwi- schen Januar 2012 und Januar 2014 sind weitere fünf Betreibungen in der Höhe von insgesamt Fr. 1'279.05 dazugekommen (act. 1C, BB 8). 5.2.7 Zum sozialen und familiären Umfeld der Beschwerdeführerin ist aktenkundig, dass ihre erwachsene Tochter D.________ heute in ... lebt. Nach Angabe der Tochter im Februar 2011 ist es nach einer Phase ohne Kontakt offenbar wieder zu einer gewissen Annäherung zwischen Mutter und Tochter gekommen (Schreiben D.________ vom 23.2.2011 [Akten MIP pag. 60]). Seit September 2012 lebt die Beschwerdeführerin angeblich wieder in einer «festen Beziehung» mit einem (verheirateten) Schweizer Bürger (Schreiben des Betreffenden vom 8.1.2014 [act. 1C, BB 9]). Andere familiäre oder engere soziale Kontakte in der Schweiz sind weder vorge- bracht noch ersichtlich. 5.3Es liegt auf der Hand, dass mit Blick auf die dauerhafte und erhebli- che Sozialhilfeabhängigkeit und den Umstand, dass die Beschwerdeführe- rin kaum je vollumfänglich für sich selbst aufkommen wird, grundsätzlich ein beträchtliches öffentliches Interesse an der angeordneten ausländer- rechtlichen Entfernungsmassnahme besteht (vorne E. 3.2). Die Beschwer- deführerin hat sich nie ernsthaft um ihre Integration in die hiesige Arbeits- welt bemüht (vorne E. 5.2.5) und sich auch sonst nicht immer klaglos ver- halten (vorne E. 5.2.6). Allerdings scheint ihr Verhalten jedenfalls teilweise in Zusammenhang mit ihrer gesundheitlichen, vorrangig psychischen Ver- fassung bzw. ihrer labilen Persönlichkeit zu stehen (vorne E. 5.2.2 ff.) und kann ihr daher nicht unbesehen vorgehalten werden. Diesbezüglich fällt auf, dass trotz jahrelanger, den Behörden bekannter Symptomatik nie eine unabhängige und umfassende Begutachtung der Beschwerdeführerin durch eine Vertrauensärztin oder einen Vertrauensarzt veranlasst wurde (vgl. zur Abklärungspflicht der Sozialdienste Art. 19 Abs. 1 Bst. b des Ge- setzes vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe [Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1]). Vielmehr haben die Behörden auf die Angaben der Beschwerdeführerin und der sie behandelnden Ärzte bzw. deren oft nicht aussagekräftigen Atteste abgestellt und die mangelhafte Kooperation der
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 15 Beschwerdeführerin als im Wesentlichen krankheitsbedingt anerkannt (vorne E. 5.2.2). Ging der Sozialdienst F.________ noch wegen Beeinträchtigungen durch die von Gewalt geprägte Ehe mit dem Exmann schonungsvoll mit der Beschwerdeführerin um (vgl. vorne E. 5.2.2), wurde der Gesundheitszustand in den Folgejahren zum selbständigen Erklärungsmuster für die Unfähigkeit der Beschwerdeführerin, auch nur teilweise regelmässig an ihren Lebensunterhalt beizutragen. Aus den zwischen der Beschwerdeführerin und dem Sozialdienst E.________ jährlich vereinbarten Unterstützungs- bzw. Zusammenarbeitsverträgen inkl. Auswertungen (unpag. Sozialhilfeakten Stadt E.________ [act. 10C3], gelbe und rosa Blätter) ist ersichtlich, dass jeweils die Stabilisierung der gesundheitlichen Situation im Vordergrund stand und als Voraussetzung für die Anordnung beruflicher Eingliederungsmassnahmen beurteilt wurde. Dies dürfte mit ein Grund dafür sein, weshalb gegen die Beschwerdeführerin nie eine Sanktionierung (Leistungskürzung) wegen mangelnder Kooperation verfügt worden ist (vgl. Art. 36 SHG; eine vorübergehende Leistungskürzung durch den Sozialdienst E.________ im November 2001 erfolgte wegen eines zu hohen Mietzinses bzw. der von der Beschwerdeführerin nicht befolgten Weisung, sich eine günstigere Wohnung zu suchen [vgl. Gesprächsnotiz vom 7.11.2001, act. 10A]). Der Sozialdienst G.________ scheint die Sachlage ähnlich zu beurteilen. Auch er verfügte trotz sehr mangelhafter Kooperation der Beschwerdeführerin keine sanktionierenden Massnahmen, was auch auf die mitunter heftigen Reaktionen der Beschwerdeführerin auf Druck (z.B. Suiziddrohung) zurückzuführen sein mag (vgl. Situationsberichte/Zielvereinbarungen in act. 13B, dunkelblaues Register). Die Sozialhilfebehörden sind damit zu keinem Zeitpunkt davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin sei auf dem freien Arbeitsmarkt vermittelbar. Sie haben die Zusammenarbeitsverträge auch nicht entsprechend ausgestaltet (z.B. durch Verpflichtung zu einer gewissen Anzahl an Bewerbungen), sondern das Schwergewicht auf die Stabilisierung der gesundheitlichen Situation und Integrationsmassnahmen gelegt (vgl. Art. 35 SHG). Dass die Beschwerdeführerin diesbezüglich nur schlecht kooperierte, wurde trotz einer fehlenden umfassenden vertrauensärztlichen Begutachtung zumindest weitgehend ihrer gesundheitlichen Situation zugeschrieben.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 16 5.4Vor diesem Hintergrund kann der Beschwerdeführerin ihre lang- jährige Sozialhilfeabhängigkeit unter dem Gesichtspunkt von Art. 63 Abs. 1 Bst. c AuG nicht vorgehalten werden. Daran ändert nichts, dass sich – wie die POM in ihrer Stellungnahme vom 27. Oktober 2014 detailliert und zu- treffend aufzeigt (act. 17, S. 2 f.) – in den Sozialhilfeakten keine Belege für eine durchgehende volle Arbeitsunfähigkeit finden bzw. eine solche durch Dr. H.________ ab 2002 erst nachträglich (und wenig beweiskräftig) attestiert wurde (vgl. vorne E. 5.2.3). Ausschlaggebend ist vielmehr, dass die Sozialhilfebehörden zumindest implizit stets davon ausgegangen sind und offenbar noch immer davon ausgehen, die Beschwerdeführerin sei aus gesundheitlichen Gründen auf dem freien Arbeitsmarkt nicht vermittelbar und eine Ablösung von der Sozialhilfe infolgedessen jedenfalls kurz- und mittelfristig nicht möglich. Andernfalls hätten sie eine vertrauensärztliche Abklärung des Gesundheitszustands bzw. der Arbeitsfähigkeit veranlassen und gegebenenfalls den Druck auf die Beschwerdeführerin mittels der gesetzlich vorgesehenen sozialhilferechtlichen Sanktionsmassnahmen erhöhen müssen. Mit Blick auf die Zukunft ist ein solches Vorgehen der Sozialhilfebehörden zwar noch denkbar und womöglich auch angezeigt, denn es besteht bislang keine überzeugende und unabhängige ärztliche Einschätzung zur Arbeitsfähigkeit der Beschwerdeführerin. Ebenso wäre es aus Sicht des Verwaltungsgerichts tunlich, der Frage nach womöglich nicht deklarierten Einkünften – die Beschwerdeführerin wurde im Rotlichtmilieu kontrolliert (vorne E. 5.2.6) – mit mehr Nachdruck auf den Grund zu gehen. Für die hier vorzunehmende fremdenpolizeiliche Verhältnismässigkeits- prüfung ist indessen davon auszugehen, dass der bisherige Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin nicht vorgehalten werden kann. 5.5Unter ausländerrechtlichen Gesichtspunkten ist sodann zu berück- sichtigen, dass die Fremdenpolizeibehörde der Stadt E.________ die Aufenthaltsbewilligung der Beschwerdeführerin bis 2002 jährlich erneuerte, obschon diese bereits seit April 1998 von ihrem Ehemann getrennt lebte und seit ihrer Einreise in die Schweiz nie aus eigener Kraft für ihren Lebensunterhalt aufkam. Im Jahr 2002 hat sie der Beschwerdeführerin sogar die Niederlassungsbewilligung erteilt, wiewohl dies eine nochmalige eingehende Prüfung des bisherigen Verhaltens vorausgesetzt hätte (vgl. Art. 11 Abs. 1 ANAV i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und Art. 10 Abs. 1 Bst. d ANAG).
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 17 Da für den fraglichen Zeitraum keine fremdenpolizeilichen Akten vorliegen, ist zugunsten der Beschwerdeführerin davon auszugehen (vorne E. 2.4), dass die Stadt E.________ die Bewilligungen vorbehaltlos und in Kenntnis der persönlichen und wirtschaftlichen Situation der Beschwerdeführerin erneuerte bzw. erteilte und insbesondere auch nie eine Verwarnung aussprach. Die POM sah sich mit Blick auf diese Umstände zur Feststellung veranlasst, die Ausländerbehörden (..., MIDI) hätten «seit rund zehn Jahren grundsätzlich die Möglichkeit gehabt, den Aufenthalt der Beschwerdeführerin zu beenden. Sie unternahmen jedoch nichts dergleichen und gingen den Hinweisen auf die getrennte Ehe der Beschwerdeführerin, deren Sozialhilfeabhängigkeit und Verschuldung nicht nach». Ihre Unterlassungen seien «nicht nachvollziehbar» (angefochtener Entscheid S. 8). Dem ist zuzustimmen. Hinsichtlich der Rechtsfolge solcher behördlicher Fehlleistungen ist zu beachten, dass ein Widerrufsgrund, der den Behörden, obgleich sie Kenntnis von ihm hatten, in einem früheren Zeitpunkt nicht Anlass zum Bewilligungswiderruf bzw. zur Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung gegeben hatte, für sich allein den Bewilligungswiderruf später nicht mehr zu rechtfertigen vermag; ein solcher kann unter solchen Umständen gar treuwidrig sein (vgl. BVR 2011 S. 289 E. 6.4.2). Die jahrelange Untätigkeit der Fremdenpolizeibehörden der Stadt E.________ und des Kantons (MIDI) bzw. die gegenüber der Beschwerdeführerin (aus welchen Gründen auch immer) geübte Nachsicht muss daher im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung entsprechend berücksichtigt werden (vgl. auch BGer 2C_303/2011 vom 7.3.2012, E. 4, wo das Bundesgericht entscheidend zugunsten des Beschwerdeführers berücksichtigte, dass die Behörde aufgrund ihrer Kenntnisse den Aufenthalt bereits rund acht Jahre früher hätte beenden können, dies jedoch unterliess und sogar noch die Niederlassungsbewilligung erteilte). Dies läuft darauf hinaus, dass das grundsätzlich gewichtige Interesse an der Wegweisung der Beschwerdeführerin (vgl. vorne E. 3.2 und 5.3) erheblich an Gewicht verliert (vgl. in anderem Zusammenhang auch BVR 2013 S. 105 E. 5.4). 5.6Auf Seiten der privaten Interessen der Beschwerdeführerin sind die Dauer ihrer Anwesenheit in der Schweiz, ihre Integration sowie die ihr und ihren Angehörigen drohenden Nachteile zu berücksichtigen. Die Be-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 18 schwerdeführerin lebt seit nunmehr über 18 Jahren in der Schweiz. Hier leben auch ihr aktueller Freund und ihre erwachsene Tochter, zu welcher sie zumindest in jüngerer Zeit offenbar wieder vermehrt Kontakt pflegt. An- dere familiäre oder soziale Kontakte oder Engagements sind nicht dargetan oder ersichtlich (vorne E. 5.2.7). Von einer gelungenen Integration der Be- schwerdeführerin in die hiesigen Verhältnisse kann daher trotz langjähriger Anwesenheit auch in gesellschaftlich-sozialer Beziehung nicht gesprochen werden. Am Erwerbsleben hat sie nie teilgenommen. In ihrem Heimatland verfügt sie über kein intaktes Beziehungsnetz. Die POM hält denn auch fest, es sei davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin «ihr Be- ziehungsnetz im Fall einer Wegweisung gesamthaft neu aufbauen müsste», was «zweifelsohne mit erheblichen anfänglichen Schwierigkeiten und Hürden verbunden wäre». Es ist daher mit der POM davon auszu- gehen, dass die Wegweisung aus der Schweiz die Beschwerdeführerin hart treffen würde (vgl. angefochtener Entscheid S. 10). 5.7Das grundsätzlich gewichtige Interesse an der Wegweisung der Beschwerdeführerin aus der Schweiz ist aus den dargelegten Gründen erheblich zu relativieren und vermag ihr privates Interesse an einem weite- ren Verbleib in der Schweiz nicht zu überwiegen. Ausschlaggebend ist letztlich, dass die Fremdenpolizeibehörden trotz Kenntnis der Situation der Beschwerdeführerin mit Bezug auf die Beendigung des Aufenthalts jahre- lang untätig geblieben sind bzw. die Aufenthaltsbewilligung verlängert und ihr sogar die Niederlassungsbewilligung erteilt haben. Zudem wurden die gesundheitlichen Einschränkungen der Beschwerdeführerin nie vertrauens- ärztlich abgeklärt, sondern es wurde auf nicht kritisch hinterfragte Ein- schätzungen der behandelnden Ärzte abgestellt und davon ausgegangen, die Beschwerdeführerin sei krankheitsbedingt nicht in der Lage, auch nur teilweise zu ihrem Lebensunterhalt beizutragen. Dem langjährigen Sozial- hilfebezug kann daher unter den gegebenen Umständen im ausländer- rechtlichen Verfahren kein ausschlaggebendes Gewicht zukommen. Kommt dazu, dass der Bewilligungswiderruf, jedenfalls nach der Anrech- nungspraxis der Vorinstanzen, erst nach einem ordnungsgemässen Aufent- halt der Beschwerdeführerin von 14 Jahren und 10 Monaten verfügt wor- den ist, d.h. nur zwei Monate vor dem Zeitpunkt, nach welchem der Wider- ruf im Fall der Beschwerdeführerin nach verbindlicher Vorgabe des Ge-
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 19 setzgebers in Art. 63 Abs. 2 AuG schlechterdings ausgeschlossen ge- wesen wäre (vorne E. 4). Vor diesem Hintergrund müssten weitere beson- dere Umstände (z.B. weitere Wegweisungsgründe) für die Entfernungs- massnahme sprechen. Solche sind hier jedoch nach jetzigem Kenntnis- stand nicht auszumachen. Allerdings ist festzuhalten, dass das Ergebnis der Verhältnismässigkeitsprüfung anders ausgefallen wäre, hätten die Fremdenpolizeibehörden ihre Aufgaben beim Vollzug der ausländerrechtli- chen Gesetzgebung rechtzeitig und pflichtgemäss wahrgenommen (vorne E. 5.5). Der angefochtene Entscheid hält nach dem Erwogenen der Rechtskontrolle nicht stand. Die Beschwerde ist gutzuheissen und der angefochtene Ent- scheid aufzuheben. Eine Verwarnung oder Androhung des Widerrufs we- gen Sozialhilfebezugs scheidet mit Blick auf den nunmehr über 15-jährigen Aufenthalt der Beschwerdeführerin aus. 6. 6.1Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind für das verwaltungs- gerichtliche und das vorinstanzliche Verfahren keine Kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Die Kosten der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren einverlangten ärztlichen Berichte von Dr. med. K.________ (Fr. 200.--) und Dr. med. H.________ (Fr. 264.--; act. 15A, BB 12 und 15) gehen zu Lasten der Gerichtskasse (Art. 108 Abs. 2 Satz 1 VRPG). 6.2Der Kanton Bern hat der Beschwerdeführerin, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt worden ist, indes infolge Obsiegens Anspruch auf vollen Parteikostenersatz hat, sowohl für das verwaltungsgerichtliche als auch für das vorinstanzliche Beschwerdeverfahren die Parteikosten zu er- setzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote von Rechtsanwältin B.________ (Rechtsvertreterin im verwaltungsgerichtliches Verfahren) gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Im vorinstanzlichen Verfahren war die Beschwerdeführerin durch Rechtsanwältin L.________ vertreten; sie wurde als amtliche Anwältin entschädigt. Die POM hat den tarifmässigen Parteikostenersatz für dieses Verfahren auf Fr. 4'402.90 (inkl.
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 20 Auslagen und MWSt) festgesetzt (E. 9b und Dispositiv Ziff. 5a des angefochtenen Entscheids), was nicht zu beanstanden ist. Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.07.2015, Nr. 100.2014.9U, Seite 21 und mitzuteilen: